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新疆生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)
深讀—我的20022022年，《環(huán)評(píng)法》風(fēng)云20年
中國(guó)環(huán)境報(bào) / 2022-10-26 / ：107
不同人眼里，《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡(jiǎn)稱為《環(huán)評(píng)法》）的形象各不相同。
在項(xiàng)目建設(shè)方眼中，《環(huán)評(píng)法》是一個(gè)嚴(yán)格的關(guān)口，將一切有重大環(huán)境影響的項(xiàng)目擋在破土動(dòng)工前，對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞說(shuō)“不”；
在專家學(xué)者眼中，《環(huán)評(píng)法》是一座學(xué)術(shù)的富礦，法律的制定、修正、實(shí)施都是對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念的最新踐行，蘊(yùn)含著無(wú)盡的研究?jī)r(jià)值；
而在立法者眼中，《環(huán)評(píng)法》是一個(gè)他們看著長(zhǎng)大的孩子，見證著他的出生，呵護(hù)著他的成長(zhǎng)，期待著他的未來(lái)。
2022年10月28日，距《環(huán)評(píng)法》頒布已經(jīng)過(guò)去整整20個(gè)春秋。回首過(guò)往，當(dāng)把這些截然不同的主觀視角進(jìn)行有機(jī)融合，匯聚而成的便是一段艱辛與感動(dòng)并存的立法進(jìn)程。
高舉輕打，時(shí)代在呼喚立法
“在進(jìn)行新建、改建和擴(kuò)建過(guò)程時(shí)，必須提出對(duì)環(huán)境影響的報(bào)告書，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門和其他有關(guān)部門審查批準(zhǔn)后才能進(jìn)行設(shè)計(jì)。”
這則條文，是1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》第六條中的規(guī)定。而正是在這部法律中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)這項(xiàng)從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的制度，在我國(guó)法律上首次得到確認(rèn)。
2007年青藏鐵路環(huán)評(píng)驗(yàn)收。中環(huán)報(bào)記者王亞京攝
事實(shí)上，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是一個(gè)“舶來(lái)品”。曾擔(dān)任環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心黨委書記的梁鵬介紹，早在1969年，美國(guó)便頒布法律，成為世界上首個(gè)創(chuàng)立并執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的國(guó)家。盡管并非我國(guó)首創(chuàng)，但環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度一直承載著國(guó)人很高的期望。
1973年在北京召開的第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，被普遍認(rèn)為是中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的肇始。會(huì)上提出，要做好全面規(guī)劃，自然資源的開發(fā)利用，要考慮到環(huán)境影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)要統(tǒng)籌兼顧，全面安排。
這樣的表述，既是環(huán)境影響評(píng)價(jià)概念在我國(guó)的首次引入，也是清晰地點(diǎn)明了國(guó)人心目中環(huán)境影響評(píng)價(jià)理應(yīng)扮演的角色：統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)。
如此背景下，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度被1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》確認(rèn)，理應(yīng)大有作為，但在之后很長(zhǎng)時(shí)間里，其發(fā)揮的效果卻令人不甚滿意。原因之一，是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與我國(guó)現(xiàn)有體系的銜接不暢。
梁鵬認(rèn)為，作為一項(xiàng)從外國(guó)引入的制度，環(huán)境影響評(píng)價(jià)在我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、可行性研究、征地、許可證審批、建設(shè)等一整套既有環(huán)節(jié)中找到位置，是制度本身發(fā)揮效用的基礎(chǔ)條件，需要慢慢地摸索。
而除去銜接問(wèn)題，北京大學(xué)教授汪勁認(rèn)為，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有效果，相關(guān)法律制定不夠具體也是重要原因。“雖然之后制定的環(huán)境保護(hù)單項(xiàng)法律也重申了環(huán)評(píng)制度，但由于所有法律中均沒有更多具體的規(guī)定，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在當(dāng)時(shí)更多只能是‘高舉輕打’，很難落在實(shí)處。”汪勁介紹。
與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度“高舉輕打”同時(shí)期的，是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會(huì)背景。“當(dāng)時(shí)我國(guó)正處于改革開放時(shí)期，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。要提高人民生活質(zhì)量和水平，首要任務(wù)就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，有了經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為基礎(chǔ)，才能使人民生活質(zhì)量得到保障。”汪勁認(rèn)為，歷史階段內(nèi)各類高污染、高投入、高能耗的產(chǎn)業(yè)在全國(guó)各地的發(fā)展，對(duì)國(guó)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境造成了極大的影響。
于是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系問(wèn)題討論重新開啟。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度通過(guò)專門立法，發(fā)揮出應(yīng)有作用，統(tǒng)籌兼顧、全面安排經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，成為人民的呼喚，也是時(shí)代的要求。
歷盡艱辛，環(huán)評(píng)迎來(lái)“新紀(jì)元”
談到當(dāng)年《環(huán)評(píng)法》立法過(guò)程，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局法規(guī)司副司長(zhǎng)李恒遠(yuǎn)不禁感慨：“實(shí)在太不容易了。”
為了保障《環(huán)評(píng)法》的起草工作，國(guó)家環(huán)?？偩衷鴮ｉT成立支撐小組，其中成員便包括李恒遠(yuǎn)和梁鵬。支撐小組整理了大量的文獻(xiàn)材料，并隨同全國(guó)人大到各地開展調(diào)研。
但李恒遠(yuǎn)所談到的不容易，絕不僅僅是整理材料、開展調(diào)研的辛勞，更多的是因?yàn)榄h(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的立法并非一蹴而就，經(jīng)歷了太長(zhǎng)時(shí)間的摸索。
盡管過(guò)去這么多年，梁鵬依舊對(duì)自己工作后起草的第一份材料印象深刻。“當(dāng)時(shí)領(lǐng)導(dǎo)布置我寫一份材料，而這份文件最后也出臺(tái)了，這便是上世紀(jì)90年代國(guó)家環(huán)保局出臺(tái)的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理程序》。”梁鵬回憶道。
在當(dāng)時(shí)，類似關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的政策文件，國(guó)家出臺(tái)的還有很多。1986年，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)委聯(lián)合頒布《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱為《辦法》）。“《辦法》中明確了環(huán)評(píng)程序在建設(shè)項(xiàng)目管理環(huán)節(jié)中的位置，解決了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與原有建設(shè)項(xiàng)目審批制度的銜接問(wèn)題。”汪勁說(shuō)。
1998年，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱為《條例》）由國(guó)務(wù)院頒布。“《條例》于上世紀(jì)90年代初開始起草，起草工作由生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心主持。”作為當(dāng)時(shí)主要起草人，王燦發(fā)對(duì)《條例》的影響這樣評(píng)價(jià)，“《條例》的制訂，讓環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和‘三同時(shí)’制度有了最直接的法規(guī)依據(jù)。”
環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度專門立法，需要解決制度如何如何與現(xiàn)有程序銜接的問(wèn)題，需要使得制度更好地符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。而伴隨著一系列政策文件出臺(tái)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的法律框架一點(diǎn)點(diǎn)搭建，具體要求也在一步步明晰。
然而，即便法律案順利起草，且進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)審議環(huán)節(jié)后，《環(huán)評(píng)法》的立法之路也并不順利。“當(dāng)時(shí)爭(zhēng)議非常大，討論非常焦灼。”原環(huán)境保護(hù)部環(huán)境影響評(píng)價(jià)司司長(zhǎng)祝興祥這樣回憶。
經(jīng)過(guò)不懈的努力，2002年10月《環(huán)評(píng)法》還是最終頒布。包括規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)及規(guī)劃環(huán)評(píng)的跟蹤評(píng)價(jià)、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)以及環(huán)境影響的后評(píng)價(jià)，一套完整的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在法律上得到確認(rèn)。
“《環(huán)評(píng)法》是我們國(guó)家針對(duì)一個(gè)管理制度進(jìn)行單行立法，在環(huán)境立法領(lǐng)域是具有開創(chuàng)性的。從項(xiàng)目管理到規(guī)劃管理，從微觀到宏觀，從單向到綜合，從當(dāng)前的管理到將來(lái)的管理，《環(huán)評(píng)法》的頒布開創(chuàng)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的新紀(jì)元。”王燦發(fā)說(shuō)。
而李恒遠(yuǎn)看來(lái)，《環(huán)評(píng)法》中對(duì)環(huán)評(píng)管理、環(huán)評(píng)資質(zhì)、環(huán)評(píng)程序等一系列問(wèn)題進(jìn)行明確，從根本上保障了環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)和工作效果。
把關(guān)項(xiàng)目，高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護(hù)協(xié)同
采訪中，祝興祥提及的一個(gè)青藏鐵路建設(shè)小細(xì)節(jié)引起了記者的注意：當(dāng)年鐵道部建設(shè)青藏鐵路的時(shí)候，施工區(qū)域的草皮需要鏟下來(lái)保存在一邊，鐵路修好后工人再把草皮在鐵道兩邊一塊塊地堆好。
祝興祥告訴記者，這些聽起來(lái)繁雜的措施，在青藏鐵路建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書中有著明確規(guī)定，其目的便是落實(shí)《環(huán)評(píng)法》具體要求，保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。
“青藏鐵路從青海到拉薩，一共1000多公里，其中永凍層550公里，很多地方寸草不生，保護(hù)草皮對(duì)于當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)非常重要。”祝興祥認(rèn)為，《環(huán)評(píng)法》的頒布，對(duì)我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目過(guò)程中的生態(tài)保護(hù)和污染防治起到了很大作用。
對(duì)于環(huán)評(píng)法的作用，同樣體會(huì)很深的還有中國(guó)南水北調(diào)集團(tuán)副總經(jīng)理孫志禹。20年前，在中國(guó)長(zhǎng)江三峽工程開發(fā)總公司（現(xiàn)中國(guó)長(zhǎng)江三峽集團(tuán)有限公司）工作的他正參與金沙江下游梯級(jí)開發(fā)項(xiàng)目，對(duì)照項(xiàng)目環(huán)評(píng)要求落實(shí)各項(xiàng)生態(tài)保護(hù)措施。
雖然時(shí)隔多年，但孫志禹仍對(duì)圓口銅魚這個(gè)物種記憶猶新。圓口銅魚是長(zhǎng)江上游一種特有魚類和重要經(jīng)濟(jì)魚類，每年初夏水溫漸暖的時(shí)候，長(zhǎng)江上游的圓口銅魚都會(huì)來(lái)到具有卵石河底的急流灘處產(chǎn)卵，孵化出的幼魚逆流而上，但興建的各種水利工程成了圓口銅魚洄游路上的障礙，金沙江開發(fā)便是如此。
為了在開發(fā)利用水能資源的同時(shí)保護(hù)魚類，在金沙江開發(fā)利用的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，相關(guān)部門提出一系列減緩方案，包括實(shí)施人工增殖放流，進(jìn)行保護(hù)關(guān)鍵技術(shù)研究，建立水生生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等。
“結(jié)合金沙江下游的向家壩、溪洛渡兩座水電站的建設(shè)，我們同步開展了保護(hù)區(qū)范圍的調(diào)整工作。”孫志禹回憶起保護(hù)區(qū)的建設(shè)過(guò)程，“隨著設(shè)置監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、增殖放流站以及科研單位觀測(cè)站等措施的落實(shí)，長(zhǎng)江上游珍稀、特有魚類國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)在長(zhǎng)期應(yīng)用中逐步顯現(xiàn)其保護(hù)作用。”
“這是《環(huán)評(píng)法》實(shí)施以來(lái)中國(guó)長(zhǎng)江三峽工程開發(fā)總公司實(shí)施的一項(xiàng)重大舉措，也是在水電工程中規(guī)模最大的一項(xiàng)舉措，目前看來(lái)收到了很好的效果。”孫志禹說(shuō)。
環(huán)境影響評(píng)價(jià)是項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的第一個(gè)關(guān)口，也是最重要的關(guān)口。王燦發(fā)認(rèn)為，《環(huán)評(píng)法》的實(shí)施，使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度成為項(xiàng)目把關(guān)的抓手。“有重大環(huán)境影響或不可逆環(huán)境影響的項(xiàng)目被禁止投入建設(shè)，而通過(guò)措施可以減輕或避免環(huán)境影響的項(xiàng)目，其環(huán)評(píng)報(bào)告中提出的相關(guān)措施起到了預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用。”王燦發(fā)說(shuō)。
通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)把關(guān)項(xiàng)目，成效是顯而易見的。今年生態(tài)環(huán)境部7月例行新聞發(fā)布會(huì)上指出，《環(huán)評(píng)法》頒布20年以來(lái)，全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)了9倍，能源消費(fèi)總量相比只增加了兩倍多，二氧化硫等主要污染物排放量則下降了3/4。
20年過(guò)去，歷經(jīng)2016年、2018年兩次修正，《環(huán)評(píng)法》仍站在時(shí)代的前沿，以減污降碳協(xié)同增效為代表的新問(wèn)題、新要求正考驗(yàn)著這部已入“弱冠之年”的法律。但始終不變的，是協(xié)同推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)的環(huán)評(píng)初心，是建設(shè)美麗中國(guó)的美好愿景。
作者：中環(huán)報(bào)見習(xí)記者溫笑寒
