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如何保證受損公益及時有效修復(fù)
檢察日報 / 2023-01-05 / ：97
受損公益有無得到及時、有效修復(fù)，是衡量檢察機關(guān)民事公益訴訟辦案質(zhì)效的重要標準。隨著檢察機關(guān)提起民事公益訴訟工作不斷發(fā)展，生效裁判執(zhí)行難、公益損害賠償金利用率低等執(zhí)行階段的問題凸顯，直接導(dǎo)致“法益修復(fù)”這一民事公益訴訟的終極目標難以實現(xiàn)。
以浙江省衢州地區(qū)為例，這些問題具體表現(xiàn)在三個方面：一是賠償金繳付率低。目前，民事公益訴訟的賠償金繳付率僅為44.7％。在食品安全領(lǐng)域民事公益訴訟案件中，檢察機關(guān)多會要求侵權(quán)人按照銷售總額的10倍承擔懲罰性賠償，但侵權(quán)人多為小規(guī)模個體工商戶，收入微薄。尤其是一些侵權(quán)人已經(jīng)承擔了刑事、行政責任，對此更是無力賠付，甚至有可能造成因案致貧、因案返貧等次生問題。二是賠償金利用率低。目前，民事公益訴訟的賠償金利用率僅為6.5％。衢州多數(shù)地區(qū)尚未建立公益損害賠償金專戶，更無法論及管理、使用等配套制度，加之部分領(lǐng)域民事公益訴訟案件難以對受損公益直接修復(fù)或者采取有效替代性修復(fù)措施，故除少量非法捕撈水產(chǎn)品民事公益訴訟案件的賠償金已用于增殖放流外，絕大多數(shù)賠償金仍“沉睡”在當?shù)刎斦~戶中。三是侵權(quán)人自行修復(fù)驗收效果欠佳。侵權(quán)人通常不具備修復(fù)受損公益的專業(yè)能力和條件，加之辦案人員精力有限，難以進行實時監(jiān)督，侵權(quán)人的修復(fù)效率及效果均難以符合預(yù)期。
筆者建議，從以下五個方面著手對民事公益訴訟進行全流程優(yōu)化，促進實現(xiàn)受損公益的及時、有效修復(fù)。
一、優(yōu)化監(jiān)督路徑研判，審慎提起民事公益訴訟
對于可同時采用行政公益訴訟與民事公益訴訟予以規(guī)制的侵害公益行為，如果采取行政公益訴訟的監(jiān)督方式，則督促行為人修復(fù)受損公益的直接責任人為行政機關(guān)，其具備更明顯的專業(yè)優(yōu)勢和更充足的資金保障，受損公共利益復(fù)原的概率、程度、效率亦會更高；否則，可能會出現(xiàn)案件“判而難執(zhí)”的困難。因此，要牢牢把握行政公益訴訟為主、民事公益訴訟為輔的檢察公益訴訟制度制定初衷，準確把握檢察機關(guān)法律監(jiān)督者的定位。檢察機關(guān)要加強線索的分析研判，確保能開展行政公益訴訟的就開展行政公益訴訟，始終貫徹謙抑性原則；對于需要特別追究行為人個人侵權(quán)責任的，方可提起民事公益訴訟，做精做優(yōu)民事公益訴訟。檢察機關(guān)要評估民事公益訴訟介入的適當性與必要性。若違法行為并未對公益造成實際損害或重大損害危險，且行為人已經(jīng)受到行政處罰或刑事制裁，則應(yīng)慎重考量是否還需追究其損害賠償責任。
二、嚴格審查案件事實，準確界定侵權(quán)主體
民事公益訴訟的案件線索大多來自刑事案件，刑事附帶民事公益訴訟占了民事公益訴訟的大多數(shù)。檢察機關(guān)在確定公益損害責任主體時，應(yīng)仔細區(qū)分刑事犯罪和民事侵權(quán)，避免以刑事思維辦理民事案件。由于刑事責任和民事責任證據(jù)認定標準不同，實踐中未構(gòu)成犯罪的行為仍有可能構(gòu)成侵權(quán)，依法將非犯罪嫌疑人追加為共同侵權(quán)主體，有利于促進后續(xù)民事公益訴訟生效裁判的全面履行。如夫妻二人共同經(jīng)營砂石場，丈夫因非法采礦被追究刑事責任，即便妻子因證據(jù)不足未被追究刑事責任，在民事上仍有可能構(gòu)成共同侵權(quán)。公益訴訟檢察官可以根據(jù)需要補充調(diào)查取證或者用民事思維重新審查來自刑事案件的相關(guān)證據(jù)。此外，民事侵權(quán)與刑事犯罪的責任承擔主體也不盡相同。民法典第1188條、第1191條、第1192條規(guī)定了監(jiān)護人、用人單位和雇主的替代責任。因此，當企業(yè)工作人員或臨時雇工在執(zhí)行工作任務(wù)和提供勞務(wù)過程中造成生態(tài)環(huán)境損害時，需精準確定民事侵權(quán)責任主體。相較而言，對于同一公益損害賠償責任，用人單位（雇主）的履行能力一般要優(yōu)于個人，依法將用人單位（雇主）列為案件被告，亦有利于后續(xù)生效裁判的履行和受損公益的修復(fù)。
三、合理確定訴訟請求，有效實現(xiàn)法益修復(fù)
確立合法合理的訴訟請求至關(guān)重要。以食品安全領(lǐng)域民事公益訴訟案件為例，提出訴訟請求需考慮訴訟請求類型與懲罰性賠償制度的適用兩個問題。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13條規(guī)定，食品安全領(lǐng)域民事公益訴訟的訴訟請求包括停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等。如果市場中仍有涉案產(chǎn)品流通，可以訴請商家、生產(chǎn)者采取停止銷售、警示、召回、無害化處理等措施。關(guān)于懲罰性賠償制度的適用，我國現(xiàn)行法律并未作出明確規(guī)定。2019年5月，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》中首次提出“探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度”；2021年3月，最高檢與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中國消費者協(xié)會等部門共同印發(fā)的《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀要》規(guī)定，應(yīng)根據(jù)侵權(quán)人主觀過錯程度、違法次數(shù)和持續(xù)時間、行政處罰和刑事處罰等因素，綜合考慮是否提出懲罰性賠償訴訟請求。司法實踐中，具體可參照食品安全法、消費者權(quán)益保護法的有關(guān)規(guī)定，以銷售價款總額或者利潤為賠償基準，以3倍或者10倍為倍數(shù)上限，具體倍數(shù)的確定可以參照“兩高”《關(guān)于常見犯罪的量刑指導(dǎo)意見（試行）》，分層次進行量化。
四、督促生效判決履行，確保執(zhí)行到位
“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第12條規(guī)定，人民檢察院提起公益訴訟案件判決、裁定發(fā)生法律效力，被告不履行的，人民法院應(yīng)當移送執(zhí)行。故法院是督促公益侵權(quán)人履行侵權(quán)責任的第一責任人?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》第66條規(guī)定，人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院在公益訴訟案件判決生效后不依法移送執(zhí)行或者執(zhí)行活動違反法律規(guī)定的，應(yīng)當依法向同級人民法院提出檢察建議。通常情況下，承辦檢察官在案件的前期調(diào)查階段會對公益侵權(quán)人的賠償能力進行了解。當侵權(quán)人未在規(guī)定期限內(nèi)履行賠償義務(wù)時，承辦檢察官可與法院溝通，告知其相關(guān)情況并督促其移送執(zhí)行，必要時可提出檢察建議。另外，承辦檢察官發(fā)現(xiàn)審判人員和執(zhí)行人員違法瀆職、侵害社會公共利益相關(guān)線索的，應(yīng)及時移送職務(wù)犯罪偵查部門。
自行修復(fù)的訴訟請求多發(fā)生在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域民事公益訴訟中，考慮到自行修復(fù)可能存在修復(fù)效果欠佳的問題，檢察機關(guān)確定訴訟請求前，應(yīng)嚴格審查侵權(quán)人修復(fù)能力，以免修復(fù)驗收通不過，錯過生態(tài)環(huán)境的最佳復(fù)原期。訴請侵權(quán)人自行修復(fù)的，檢察機關(guān)可以委托專業(yè)第三方機構(gòu)或者相關(guān)部門對侵權(quán)人的修復(fù)工作進行監(jiān)督、驗收，修復(fù)期間產(chǎn)生的監(jiān)測、監(jiān)管費用以及修復(fù)完成后的驗收費用、修復(fù)效果評估費用等，可依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20條第3款規(guī)定，在訴訟請求中列明，由侵權(quán)人負擔。
五、合理使用損害賠償金，有效發(fā)揮制度價值
關(guān)于損害賠償金的管理與使用，實踐中主要有三種做法。一是直接將賠償金繳入同級國庫，如浙江省人大常委會通過的《關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的決定》規(guī)定“公益訴訟賠償金全額繳入國庫”。二是設(shè)立公益損害賠償金專戶，對賠償金的使用、管理及監(jiān)督等予以明確規(guī)定。三是將賠償金用于委托專業(yè)第三方機構(gòu)或相關(guān)行政部門代為開展修復(fù)，包括直接修復(fù)和替代性修復(fù)。
作為維護公共利益的重要方式，民事公益訴訟的公益損害賠償金理當用于公益修復(fù)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的規(guī)定，人民法院判決被告承擔的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用、生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失等款項，應(yīng)當用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境。前述第一種做法雖然解決了賠償金去向問題，但后期支取使用困難，并不利于修復(fù)受損公益。第二種做法雖解決了公益損害賠償金流向、使用及管理問題，但需相關(guān)部門協(xié)作配合達成一致，實踐中難以全面推廣。第三種做法需因案而為，雖能有效促進公益修復(fù)，但若缺乏制度保障則難以穩(wěn)定持久運轉(zhuǎn)。
建議取后兩種做法之所長，與公益性基金會等專業(yè)第三方機構(gòu)建立長期合作關(guān)系，委托其管理和使用涉案生態(tài)修復(fù)資金，并組織實施生態(tài)環(huán)境修復(fù)項目，食品安全相關(guān)賠償金亦可由其策劃并經(jīng)相關(guān)單位審核通過后進行使用。需要注意的是，為監(jiān)督專業(yè)第三方機構(gòu)履職盡責，有必要根據(jù)公益侵權(quán)領(lǐng)域，邀請生態(tài)環(huán)境部門或市場監(jiān)管部門等擔任監(jiān)督人。
（作者單位：浙江省衢州市人民檢察院）
