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獨家！評估中心耿海清：開展政策環(huán)評需科學(xué)界定政策環(huán)評對象
中國環(huán)境報 / 2023-06-12 / ：136
自20世紀(jì)90年代中期以來，黨中央、國務(wù)院多次發(fā)文對政策環(huán)評工作提出要求。2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，以及2019年頒布的《重大行政決策程序暫行條例》則為實施政策環(huán)評提供了法律依據(jù)。2020年，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《經(jīng)濟、技術(shù)政策生態(tài)環(huán)境影響分析技術(shù)指南（試行）》，為國內(nèi)開展政策環(huán)評提供了框架指引，并于2021年在全國組織開展了17個政策環(huán)評試點項目，目前已經(jīng)全部完成。
總體來看，盡管我國在政策環(huán)評領(lǐng)域開展了一些理論研究和案例探索工作，但迄今仍然存在理論方法薄弱、實踐經(jīng)驗不足、配套措施缺乏等問題。其中，如何準(zhǔn)確界定政策環(huán)評對象是一個尤為重要、亟待認(rèn)真研究的重要議題。
我國需要開展政策環(huán)評的對象類型
要識別我國的政策環(huán)評對象，首先必須清楚我國的政策類別。盡管我國無論在研究領(lǐng)域還是管理領(lǐng)域均沒有公認(rèn)的政策分類體系，但大體上可以從層次和形式兩個方面對其區(qū)分。
按照政策的層次劃分。按照公共政策的層次和發(fā)生、發(fā)展的邏輯順序，在理論上可將其自上而下分為元政策、總政策、基本政策和具體政策4個層次或4種類型。其中，元政策是政策制定的價值觀和方法論，在我國大致對應(yīng)社會主義核心價值觀、新發(fā)展理念、民主集中制等。總政策是特定歷史階段的戰(zhàn)略任務(wù)和根本目標(biāo)，在我國最具代表性的就是國家戰(zhàn)略，如科教興國戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略等。基本政策是中央政府為了指導(dǎo)國家某一方面、某一領(lǐng)域工作而制定的行動準(zhǔn)則。我國一般把基本國策歸入基本政策范疇，目前公認(rèn)的有節(jié)約資源、保護環(huán)境、計劃生育、對外開放、男女平等、保護耕地等。具體政策是行政機構(gòu)對特定公共問題的回應(yīng)，一般以問題為導(dǎo)向，可以是總體思路、工作方案、行動計劃、對策措施等。我國實際管理工作中涉及的政策，都屬于具體政策這一層次。
按照政策的形式劃分。政策的具體范式就是政策形式，它通過特定的格式和程序進行區(qū)分。從廣義上講，所有決策都可以歸入政策的范疇，但在實際管理工作中，一般只把行政機構(gòu)的決策稱為政策，我國的政策形式在廣義上包括行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)五大類。其中，行政法規(guī)是層次最高的政策，通過國務(wù)院令頒布，效力僅次于法律；規(guī)章按照制定主體可分為部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，是對制定主體職權(quán)范圍內(nèi)事項的具體規(guī)定；規(guī)范性文件是我國行政機關(guān)使用的非法定公文形式，俗稱“紅頭文件”；規(guī)劃是為實現(xiàn)某一目標(biāo)或解決某一問題而做出的系統(tǒng)部署或工作安排；標(biāo)準(zhǔn)是對重復(fù)性事物和概念所做的統(tǒng)一規(guī)定，以特定的形式發(fā)布。以上5類政策每一類都可以進一步細(xì)分，是我國各級政府和政府部門管理公共事務(wù)的主要工具。
基于以上分類，可以對我國政策環(huán)評對象的基本特點進行歸納。
在類別上應(yīng)是具體政策中的經(jīng)濟政策。在政策的層次分類中，只有具體政策會對社會經(jīng)濟活動產(chǎn)生直接影響。具體政策除了形式多樣外，從不同角度出發(fā)又可以進一步細(xì)分，其中對管理工作最有意義的分類主要有兩個：一是按照政策涉及的主要方面來劃分，可以稱之為方面政策，具體包括政治政策、經(jīng)濟政策、社會政策、文化政策和環(huán)境政策5類。二是按照政策制定部門來劃分，可以稱之為部門政策，例如將財政管理部門制定的政策稱為財政政策，將教育部門制定的政策稱為教育政策等。綜上，我國需要開展政策環(huán)評的，主要是具體政策中的經(jīng)濟政策，其中包含的部門政策主要有產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、投資政策、貿(mào)易政策、價格政策、土地政策、科技發(fā)展政策、科技產(chǎn)業(yè)政策等。需說明的是，盡管《環(huán)境保護法》將技術(shù)政策與經(jīng)濟政策并列，但在方面政策分類中技術(shù)政策一般歸入經(jīng)濟政策范疇。
在層級上應(yīng)是國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上人民政府制定的政策。根據(jù)2014年修訂的《環(huán)境保護法》第十四條規(guī)定，政策環(huán)評對象僅為國務(wù)院有關(guān)部門和省級人民政府制定的重大經(jīng)濟、技術(shù)政策。隨后，2019年國務(wù)院頒布了《重大行政決策程序暫行條例》，其中第十二條規(guī)定：“決策承辦單位根據(jù)需要對決策事項涉及的人財物投入、資源消耗、環(huán)境影響等成本和經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益進行分析預(yù)測”。這條關(guān)于資源環(huán)境方面的規(guī)定事實上就是政策環(huán)評的工作內(nèi)容，并且為政策環(huán)評提供了更加明確和直接的法規(guī)依據(jù)。由于《重大行政決策程序暫行條例》的適用范圍是縣級以上地方人民政府，因此與《環(huán)境保護法》相比進一步拓寬了政策環(huán)評的對象范圍。綜合這兩部法律法規(guī)及其他相關(guān)文件要求，我國的政策環(huán)評對象在行政層級上主要應(yīng)是國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上人民政府制定的政策。
在性質(zhì)上應(yīng)是對環(huán)境有重大影響的政策。從環(huán)境管理的角度出發(fā)，只有那些對環(huán)境有重大影響的政策才需要開展政策環(huán)評。對此，《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》（國發(fā)〔2005〕39號）曾明確提出：“對環(huán)境有重大影響的決策，應(yīng)當(dāng)進行環(huán)境影響論證”。然而，什么樣的政策對環(huán)境有重大影響，迄今僅兩個文件提及。一個是《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》（國發(fā)〔1996〕31號），要求國務(wù)院有關(guān)部門在制訂調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局等經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展重大決策時，進行環(huán)境影響論證；另一個是《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2010〕33號），要求凡是有關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策都要事前進行社會穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟等方面的風(fēng)險評估。
綜上，可將我國需要開展政策環(huán)評的對象初步界定為：國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上人民政府制定的，涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生產(chǎn)力布局、城鎮(zhèn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、自然資源開發(fā)等活動，以及有關(guān)人民群眾切身利益的重大經(jīng)濟政策。
分析和識別具體政策時應(yīng)重點關(guān)注的內(nèi)容
根據(jù)我國需要開展政策環(huán)評的對象類型，筆者認(rèn)為，在分析和識別具體政策時應(yīng)重點關(guān)注以下方面。
將經(jīng)濟政策中的規(guī)范性文件作為政策環(huán)評的重點對象。在方面政策中，經(jīng)濟政策是我國政策環(huán)評的主要對象，而其中的規(guī)范性文件應(yīng)是重點。原因如下：一是盡管經(jīng)濟政策包含多種形式，但《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定政府立法決策不適用本條例。行政法規(guī)是典型的政府立法，規(guī)章有時也歸入政府立法的范疇，因此暫不宜將這兩種政策形式作為重點。二是盡管規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)在廣義上也可以歸入政策范疇，但大部分對環(huán)境有影響的規(guī)劃已經(jīng)被環(huán)評法所覆蓋。標(biāo)準(zhǔn)則比較特殊，技術(shù)性較強，下文會單獨考慮。三是《關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）已經(jīng)明確要求：“起草行政規(guī)范性文件，要對有關(guān)行政措施的預(yù)期效果和可能產(chǎn)生的影響進行評估”。
將技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為技術(shù)政策的主要類型納入政策環(huán)評。經(jīng)濟政策中的標(biāo)準(zhǔn)又可分為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工作標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)，其中技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)包含大量技術(shù)指標(biāo)，很多都與資源環(huán)境關(guān)系密切。根據(jù)《國家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》（國家技術(shù)監(jiān)督局第10號令）及其最新征求意見稿，標(biāo)準(zhǔn)編制過程中的主要論證工作僅限于試驗或驗證分析、技術(shù)經(jīng)濟論證和預(yù)期的經(jīng)濟效果，并不涉及環(huán)境問題。例如，《煤礦瓦斯抽采基本指標(biāo)》（GB 41022—2021）根據(jù)煤礦工作面和礦井絕對瓦斯涌出量規(guī)定了相應(yīng)的瓦斯抽采率指標(biāo)和測定方法。從其編制說明可以看出，這一強制性標(biāo)準(zhǔn)的制定主要是從安全生產(chǎn)角度出發(fā)，并未涉及瓦斯綜合利用和溫室氣體控制問題。從國外實踐來看，對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，其中也包括環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)開展評價的做法非常普遍，我國應(yīng)考慮將技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)納入政策環(huán)評的對象范圍。
建立規(guī)范的政策環(huán)評對象篩選機制。盡管可以從理論上對政策環(huán)評對象的類型和特點進行界定，然而在實際工作中既不可能通過制定名錄的方式來進行篩選，也難以通過某一簡單標(biāo)準(zhǔn)判斷，可行的方法是在明確政策環(huán)評對象類別的基礎(chǔ)上進行逐案判別。對于判別主體，一是可以考慮由具有廣泛代表性和權(quán)威性的超部門專家委員會來進行，二是可以考慮在政策制定部門就政策草案征求生態(tài)環(huán)境部門意見時提出開展政策環(huán)評要求，三是可以在政策草案的早期征求意見階段由社會公眾決定是否開展政策環(huán)評?？傊捎谖覈恼唧w系比較復(fù)雜，政策形式多樣，對政策環(huán)評對象的界定必須通過規(guī)范的程序設(shè)計來實現(xiàn)。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心
