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“雙碳”戰(zhàn)略下，如何提升核電前期工作監(jiān)管水平？｜調(diào)研報(bào)告③
中國(guó)環(huán)境報(bào) / 2023-06-27 / ：126
在“雙碳”戰(zhàn)略背景下，2021年以來黨中央多次提及要“積極安全有序發(fā)展核電”，黨的二十大報(bào)告再次明確發(fā)展核電的決心。對(duì)選址階段進(jìn)行核安全監(jiān)管是核電安全監(jiān)督的重要組成部分，也是保證核電廠全壽期安全的第一步。“華龍一號(hào)”的研發(fā)成功，標(biāo)志我國(guó)在三代核電技術(shù)領(lǐng)域躋身世界第一方陣，當(dāng)前已進(jìn)入批量化建設(shè)階段，但核電前期相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)體系相對(duì)滯后于核電發(fā)展需求。
近日，生態(tài)環(huán)境部黨校2023年春季學(xué)期處級(jí)干部進(jìn)修班調(diào)研組深入相關(guān)核電研究設(shè)計(jì)院所，調(diào)研“華龍一號(hào)”核電前期工作進(jìn)展及設(shè)計(jì)優(yōu)化情況，查找了核電前期法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)部門政策要求、廠址保護(hù)和建造前施工準(zhǔn)備活動(dòng)監(jiān)督管理等方面存在的薄弱環(huán)節(jié)，并圍繞如何提升核電廠前期工作監(jiān)管水平提出針對(duì)性建議，以助力“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
項(xiàng)目前期工作情況
“華龍一號(hào)”是我國(guó)具有完全自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的第三代核電技術(shù)，滿足全球最新核安全標(biāo)準(zhǔn)，已進(jìn)入批量化建設(shè)階段。“華龍一號(hào)”兼顧了安全性、成熟性、經(jīng)濟(jì)性，采用能動(dòng)與非能動(dòng)相結(jié)合的先進(jìn)設(shè)計(jì)理念，充分利用我國(guó)壓水堆核電站設(shè)計(jì)、建造、調(diào)試和運(yùn)行的科研成果和成功經(jīng)驗(yàn)，以成熟技術(shù)方案為基礎(chǔ)，提出包括“177堆芯”“單堆布置”“雙層安全殼”“60年設(shè)計(jì)壽期”等為代表的22項(xiàng)重大技術(shù)改進(jìn)，在提高機(jī)組安全性和經(jīng)濟(jì)性的同時(shí)，形成了該方案的核心技術(shù)和自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)。
通常情況下，以澆注核電廠核島基礎(chǔ)第一罐混凝土（FCD）作為分界點(diǎn)，F(xiàn)CD之前統(tǒng)稱為核電項(xiàng)目前期，聚焦點(diǎn)主要是核電廠址的篩選和確定，以及圍繞廠址開展一系列相關(guān)論證工作，主要包括初選廠址的勘察階段、廠址比選的初可研階段以及進(jìn)入優(yōu)先候選廠址的可研階段。根據(jù)當(dāng)前核安全監(jiān)管程序，在項(xiàng)目進(jìn)入可研階段，國(guó)家核安全局才正式受理并實(shí)施安全監(jiān)管，相應(yīng)的審評(píng)從“廠址安全分析報(bào)告”和“環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告”開始。我國(guó)已參照IAEA（國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)）標(biāo)準(zhǔn)體系基本建立了一套與國(guó)際接軌的核安全監(jiān)督管理體制和相關(guān)法規(guī)體系。
目前我國(guó)核電選址多是由各大核電集團(tuán)為主體，會(huì)同地方政府，根據(jù)各自對(duì)國(guó)家能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的理解，開展核電廠址的普選調(diào)查，在此過程中往往出現(xiàn)廠址資源分配沖突以及其他不協(xié)調(diào)的情況?？梢钥隙ǖ氖?，后續(xù)國(guó)家相關(guān)部門對(duì)核電項(xiàng)目前期，特別是項(xiàng)目核準(zhǔn)前的、與工程相關(guān)的實(shí)質(zhì)性工作的監(jiān)管將趨于嚴(yán)格。目前，《核安全法》對(duì)選址階段的監(jiān)督規(guī)定不完善，針對(duì)存在的問題，迫切需要提升核安全監(jiān)管水平。
存在的主要問題
一是核安全監(jiān)督體系和法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)有待完善。
按照我國(guó)現(xiàn)行的核電廠選址程序，核安全監(jiān)管從可研階段才開始。而前期廠址比選過程是在項(xiàng)目立項(xiàng)之前進(jìn)行的，按照現(xiàn)有法規(guī)要求，并沒有納入國(guó)家核安全監(jiān)管體系中。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，廠址條件越來越復(fù)雜，非基巖廠址和內(nèi)陸核電將是大勢(shì)所趨。前期介入顯得越來越重要，可以及時(shí)排除一些具有顛覆性因素的廠址，但這種介入方式尚不能完全滿足核安全監(jiān)管要求。
當(dāng)前，我國(guó)相當(dāng)數(shù)量的內(nèi)陸核電廠址完成了初可研論證，沿海和內(nèi)陸核電廠址在安全水平方面差異不大，但內(nèi)陸廠選址在環(huán)境影響因素方面所面臨的問題比沿海復(fù)雜得多。自主研發(fā)的高溫氣冷堆、快堆、小堆示范工程項(xiàng)目都已處于建設(shè)或運(yùn)行階段，但核電前期工作領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)制定和更新步伐滯后于核電技術(shù)發(fā)展的客觀需求。特別是與廠址評(píng)價(jià)安全規(guī)定配套的導(dǎo)則來自IAEA20世紀(jì)80年代的安全標(biāo)準(zhǔn)叢書，內(nèi)容過于陳舊（目前正在持續(xù)更新中）。
二是前期工作中相關(guān)部門政策標(biāo)準(zhǔn)要求不一致。
依據(jù)擬出臺(tái)的《核電項(xiàng)目核準(zhǔn)申請(qǐng)與審查工作細(xì)則》，行政許可與執(zhí)照申請(qǐng)工作由原來的“并聯(lián)”改為“串聯(lián)”進(jìn)行，且項(xiàng)目核準(zhǔn)前不允許開展“四通一平”、設(shè)備訂貨等實(shí)質(zhì)性工作。沒有“路條”，核電項(xiàng)目前期工作（如廠址保護(hù)、技術(shù)路線評(píng)審、用地用水預(yù)審等）難以推動(dòng)，影響后續(xù)“核準(zhǔn)”進(jìn)展。
目前核電建設(shè)的程序在實(shí)際執(zhí)行中存在前后次序尚未理順、人為影響因素較多的問題，需要相關(guān)部門完善可行性研究報(bào)告審查及項(xiàng)目核準(zhǔn)申請(qǐng)程序，確保開工許可與現(xiàn)場(chǎng)施工的合理順序與銜接，避免失去設(shè)計(jì)方案優(yōu)化的時(shí)機(jī)，造成將來生產(chǎn)的不便與資金浪費(fèi)。
三是廠址保護(hù)和建造前施工準(zhǔn)備活動(dòng)管理有待深入。
2004年以來，各大核電集團(tuán)在眾多內(nèi)陸省市開展了核電廠址前期工作，完成了大量的廠址初步可行性研究工作。福島事故后，部分地方政府在看到核電項(xiàng)目近期上馬無望時(shí)，可能在廠址周邊引進(jìn)開發(fā)其他項(xiàng)目，從而對(duì)廠址保護(hù)構(gòu)成威脅。如果核電廠址因?yàn)槿藶橐蛩貙?dǎo)致廠址環(huán)境的改變甚至產(chǎn)生顛覆性影響，將是一種巨大的損失。
國(guó)家核安全局明確要求，對(duì)于未開工的新核電廠址，在選址階段環(huán)境影響報(bào)告書批復(fù)前不得進(jìn)行場(chǎng)地平整、通路通電通水等工作；對(duì)于已獲得選址環(huán)評(píng)批復(fù)的廠址，未經(jīng)同意不得進(jìn)行“核島負(fù)挖”；營(yíng)運(yùn)單位獲得《核電廠建造許可證》后方可開展抗震Ⅰ類構(gòu)筑物基礎(chǔ)混凝土澆筑活動(dòng)。但在執(zhí)行中需要研究具體監(jiān)督細(xì)則，如非基巖地基中樁基工程、取水工程中海工構(gòu)筑物施工的可行性。
相關(guān)的建議措施
一是完善核電廠選址階段監(jiān)管體系和法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。
貫徹理性、協(xié)調(diào)、并進(jìn)的核安全觀，對(duì)不同機(jī)組分類監(jiān)管。為避免項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)產(chǎn)生顛覆性的結(jié)論或工程措施投資過大，應(yīng)加強(qiáng)核電前期工作核安全監(jiān)管，將核電選址前期調(diào)查比選階段的核安全監(jiān)督納入核安全監(jiān)管體系中。應(yīng)推動(dòng)完善國(guó)家層面的核電前期工作法規(guī)體系。在與《核安全法》配套的行政法規(guī)中，應(yīng)明確規(guī)定核電前期工作實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。明確政府部門和開發(fā)企業(yè)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。依法對(duì)核電廠址進(jìn)行開發(fā)和保護(hù)，有利于我國(guó)核電產(chǎn)業(yè)安全有序發(fā)展。
由于目前核電廠選址階段的核安全監(jiān)督是以“前期介入”的方式進(jìn)行，考慮到核電廠選址階段的審查與監(jiān)管涉及不同管理部門，而且不同專業(yè)的選址調(diào)查要求差異較大，應(yīng)提出既滿足法規(guī)要求又符合選址工作特點(diǎn)的核安全監(jiān)督程序和法規(guī)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)選址程序、關(guān)鍵技術(shù)評(píng)價(jià)以及選址過程的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。自主研發(fā)的高溫氣冷堆、快堆、小堆示范工程等都已處于建設(shè)或運(yùn)行階段，應(yīng)依據(jù)《核安全法》制定適合我國(guó)國(guó)情的核電廠前期工作標(biāo)準(zhǔn)體系。
二是建立部門間核電前期工作安全管理協(xié)調(diào)機(jī)制。
《核安全法》規(guī)定，國(guó)家建立核安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)部門推進(jìn)相關(guān)工作。國(guó)家能源局負(fù)責(zé)核電發(fā)展規(guī)劃、計(jì)劃和政策并組織實(shí)施，組織核電廠的核事故應(yīng)急管理工作；國(guó)防科工局負(fù)責(zé)擬定核工業(yè)的生產(chǎn)和技術(shù)政策、發(fā)展規(guī)劃和行業(yè)管理；國(guó)家核安全局負(fù)責(zé)核設(shè)施核安全、輻射安全和輻射環(huán)境保護(hù)工作的統(tǒng)一監(jiān)督管理。
針對(duì)職能分屬不同部委的情況，應(yīng)更加深化核電安全管理機(jī)制改革，整合核電前期工作管理資源，盡快建立核電前期工作安全管理協(xié)調(diào)機(jī)制，解決目前核電建設(shè)程序在實(shí)際執(zhí)行中存在前后次序尚未理順、人為影響因素較多的問題，改變“各自為政、多頭管理”的局面，推動(dòng)我國(guó)核電前期工作高效發(fā)展。
三是強(qiáng)化廠址保護(hù)和施工準(zhǔn)備活動(dòng)的監(jiān)管能力。
《核電管理?xiàng)l例（送審稿）》明確了核電廠址保護(hù)和監(jiān)督工作的主體。建議安全監(jiān)管部門借鑒美國(guó)核管會(huì)（NRC）“早期廠址許可ESP”的監(jiān)管模式，從廠址環(huán)境安全的角度，主導(dǎo)核電廠址保護(hù)辦法的制定，明確環(huán)境保護(hù)和安全監(jiān)督的具體要求。同時(shí)，采用衛(wèi)星遙感技術(shù)和地區(qū)監(jiān)督站定期實(shí)地核查等方式監(jiān)督廠址保護(hù)情況，履行好核電廠址保護(hù)監(jiān)管的職責(zé)。
以貫徹落實(shí)《核安全法》為契機(jī)，進(jìn)一步加大前期工作的核安全監(jiān)管力度。加強(qiáng)對(duì)于核電項(xiàng)目前期工作的指導(dǎo)和選址過程的安全監(jiān)管，保證核電項(xiàng)目合理規(guī)劃選址；提高審評(píng)監(jiān)督技術(shù)能力，加強(qiáng)選址過程中安全審查；針對(duì)廠區(qū)“四通一平”“核島負(fù)挖”、FCD等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)一步完善安全監(jiān)管細(xì)則，助力核電前期工作規(guī)范有序開展。
作者系生態(tài)環(huán)境部黨校2023年春季學(xué)期處級(jí)干部進(jìn)修班學(xué)員
