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企業(yè)加裝治污設(shè)施不正常運(yùn)行，可罰性幾何？
中國(guó)環(huán)境報(bào) / 2023-11-13 / ：300
中國(guó)環(huán)境報(bào)10月10日法治版刊發(fā)的《環(huán)評(píng)未要求安裝的設(shè)施，企業(yè)未正常運(yùn)行被罰冤不冤？》認(rèn)為，對(duì)于木業(yè)公司加裝的大氣污染防治設(shè)施不正常運(yùn)行的行為以逃避監(jiān)管偷排大氣污染物進(jìn)行處罰。能否對(duì)企業(yè)加裝的治污設(shè)施不正常運(yùn)行行為進(jìn)行處罰，處罰依據(jù)是什么，適用哪些法律條款？對(duì)此，筆者有以下幾點(diǎn)看法。
額外加裝污染防治設(shè)施要求的合法性需考慮
從環(huán)境管理制度看，各地均有較多的文件要求企業(yè)加裝污染防治設(shè)施，此類文件有些作為規(guī)范性文件，有些則以不公開(kāi)文件的形式發(fā)布。
《水污染防治法》第十九條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目的水污染防治設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用。水污染防治設(shè)施應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)批準(zhǔn)或者備案的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的要求。”《噪聲污染防治法》第二十五條也有類似規(guī)定。
《大氣污染防治法》第四十五條規(guī)定，產(chǎn)生含揮發(fā)性有機(jī)物廢氣的生產(chǎn)和服務(wù)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)在密閉空間或設(shè)備中進(jìn)行，并按照規(guī)定安裝、使用污染防治設(shè)施。《排污許可管理?xiàng)l例》第十七條規(guī)定，排污單位應(yīng)當(dāng)遵守排污許可證規(guī)定，按照生態(tài)環(huán)境管理要求運(yùn)行和維護(hù)污染防治設(shè)施。
由上述幾個(gè)規(guī)范性文件來(lái)看，對(duì)于污染防治設(shè)施的額外加裝除了揮發(fā)性有機(jī)物外（具體以哪一級(jí)別的規(guī)定進(jìn)行要求，或需另行分析），其余情況如要求企業(yè)“加裝”似乎并不符合“法無(wú)授權(quán)不可為”的行政法原則。此外，還需要考慮，是否存在相關(guān)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的要求。
文章所列舉案例中的企業(yè)從事噴漆，多會(huì)產(chǎn)生揮發(fā)性有機(jī)物。其廢氣吸收塔具體因何加裝，或許需要在調(diào)查過(guò)程中進(jìn)一步闡明。
“環(huán)境保護(hù)工作的要求”不是要求企業(yè)加裝污染防治設(shè)施的依據(jù)
《環(huán)境保護(hù)法》第十五、十六條分別規(guī)定了國(guó)家和地方制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)要求。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境現(xiàn)狀是否符合要求的最直觀體現(xiàn)，而環(huán)境行政管理部門(mén)內(nèi)部的環(huán)境管理要求，與企業(yè)運(yùn)行期間的自身管理義務(wù)之間如何平衡？如果企業(yè)污染物排放符合現(xiàn)有的國(guó)家或者地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，管理部門(mén)是否有權(quán)要求其加裝污染物防治設(shè)施？這種加裝要求如無(wú)明確的法律法規(guī)要求，對(duì)于行政相對(duì)人是否存在權(quán)利的減損？是否有違行政法中的信賴保護(hù)原則？
各地對(duì)于污染防治設(shè)施有諸多的安裝要求，這類要求雖然對(duì)環(huán)境質(zhì)量的改善有所助益，也為環(huán)境執(zhí)法部門(mén)的管理增加了便捷性。但是，設(shè)施的增加對(duì)于企業(yè)管理和運(yùn)營(yíng)來(lái)說(shuō)，也是一筆不小的開(kāi)支，從保護(hù)營(yíng)商環(huán)境的角度考慮，在企業(yè)可以保證達(dá)標(biāo)的情況下，加裝似乎缺乏合理性。
從行政法的基本原則考慮，只有因企業(yè)現(xiàn)有污染防治設(shè)施無(wú)法達(dá)到現(xiàn)有的排放標(biāo)準(zhǔn)或者法定的管理要求時(shí)，方可要求其加裝污染防治設(shè)施?；蛘呤瞧髽I(yè)因改造等情況需要重新辦理環(huán)評(píng)時(shí)，通過(guò)環(huán)評(píng)文件的審批增加污染物治理要求。否則，單純以文件形式將“環(huán)境保護(hù)管理中的內(nèi)部要求”外部化，可能侵害了企業(yè)的信賴?yán)妗?/span>
政府優(yōu)惠政策與企業(yè)管理義務(wù)增加的關(guān)聯(lián)性需另行考量
文章認(rèn)為，“企業(yè)享受資金補(bǔ)助的同時(shí)應(yīng)該承擔(dān)保證設(shè)施正常運(yùn)行使用的義務(wù)”。
資金補(bǔ)助在行政法上一般認(rèn)為是一種行政補(bǔ)貼，通常認(rèn)為是為了實(shí)現(xiàn)特定的公共利益目的，給私人發(fā)放財(cái)產(chǎn)性資助的行為。其大多是在完成特定的事由后，通過(guò)一定的申請(qǐng)審批程序獲得。因此，企業(yè)在獲得資金補(bǔ)助時(shí)大多已達(dá)到了相應(yīng)的要求，或者需要在其后滿足一定的要求。
文章所述的企業(yè)在通過(guò)驗(yàn)收后獲得了管理部門(mén)發(fā)放的補(bǔ)助，說(shuō)明其優(yōu)惠政策已經(jīng)滿足前期獲得要求。但是，對(duì)于具體的運(yùn)營(yíng)要求是否有約定，需要查閱相應(yīng)的合同加以明確。
政府優(yōu)惠政策的設(shè)定，大多通過(guò)行政合同的形式來(lái)確認(rèn)。而行政合同約定的多被視為企業(yè)對(duì)行政機(jī)關(guān)的承諾，可否作為行政處罰的依據(jù)？一般認(rèn)為，行政處罰需要考慮具體處罰條款的規(guī)定，因此，還是需要在政府優(yōu)惠政策具體合同設(shè)計(jì)時(shí)有所考慮。筆者認(rèn)為，單獨(dú)的以已享受政府優(yōu)惠政策為由，就增加企業(yè)管理義務(wù)，似乎于法無(wú)據(jù)。
《大氣污染防治法》與《排污許可管理?xiàng)l例》的處罰條款有差異
文章所述的處罰條款適用的是《大氣污染防治法》第九十九條第三項(xiàng)。此法第四十五條和第一百零八條第一項(xiàng)對(duì)揮發(fā)性有機(jī)物污染防治設(shè)施安裝使用也有要求。筆者認(rèn)為，從文章所述企業(yè)的行為考慮，若企業(yè)安裝設(shè)備是因揮發(fā)性有機(jī)物治理而增加，相對(duì)來(lái)說(shuō)，更應(yīng)當(dāng)適用《大氣污染防治法》第一百零八條第一項(xiàng)進(jìn)行處罰。
《排污許可管理?xiàng)l例》第三十四條也存在與《大氣污染防治法》第九十九條第二項(xiàng)類似的處罰規(guī)定?！洞髿馕廴痉乐畏ā穼?duì)污染防治設(shè)施的規(guī)定并未明確具體的規(guī)范范圍，適用于另行增加的設(shè)備或存在爭(zhēng)議。但是，《排污許可管理?xiàng)l例》第七條規(guī)定，排污許可證申請(qǐng)表提交時(shí)所填寫(xiě)內(nèi)容包含“污染防治設(shè)施”；第十七條第二項(xiàng)規(guī)定，排污單位應(yīng)當(dāng)遵守排污許可證規(guī)定，按照生態(tài)環(huán)境管理要求運(yùn)行和維護(hù)污染防治設(shè)施。
綜上，從適用性考慮，如企業(yè)非因揮發(fā)性有機(jī)物而增加的污染防治設(shè)施，要通過(guò)逃避監(jiān)管進(jìn)行處罰，則《排污許可管理?xiàng)l例》或許更應(yīng)被考慮。
（作者系上海東道律師事務(wù)所律師）
