《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）第28次締約方大會（COP28）將于11月30日—12月12日在迪拜召開。歷屆《公約》締約方大會先后通過了《公約》《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》，確立了應(yīng)對氣候變化的原則、目標和基本制度，為應(yīng)對氣候變化行動奠定了政治共識和法律遵循，特別是2015年COP21通過《巴黎協(xié)定》后，大會一直圍繞如何實施《巴黎協(xié)定》展開。

COP28的重點關(guān)注事項

聯(lián)合國9月8日發(fā)布的《第一次全球盤點技術(shù)對話——聯(lián)合召集人關(guān)于技術(shù)對話的綜合報告》（以下簡稱《全球盤點技術(shù)綜合報告》）顯示，現(xiàn)有全球集體氣候行動不足以實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的溫升限制目標，基于目前各國提交的國家自主貢獻，要實現(xiàn)在2030年將氣溫升幅限制在1.5℃之內(nèi)，估計排放差距有203億噸—239億噸二氧化碳當量。《公約》秘書處執(zhí)行秘書多次提出，COP28是修正行動路線和加快行動應(yīng)對氣候危機的關(guān)鍵機會。在中美兩國11月15日發(fā)表的關(guān)于加強合作應(yīng)對氣候危機的陽光之鄉(xiāng)聲明中也強調(diào)，“公約第28次締約方大會（COP28）對于在這關(guān)鍵十年及其后有意義地應(yīng)對氣候危機至關(guān)重要”。COP28將進行《巴黎協(xié)定》制度下首輪全球盤點，總結(jié)評估《巴黎協(xié)定》實施進展，引導(dǎo)未來全球氣候治理進程。會上將關(guān)注的重點事項包括全球適應(yīng)目標、資金、減排等問題。

第一，關(guān)注《巴黎協(xié)定》首個全球盤點。全球盤點是評估《巴黎協(xié)定》進展情況的主要機制，每5年進行一次，以評估實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》宗旨和長期目標的集體進展情況。全球盤點歷時兩年，分為數(shù)據(jù)收集和準備、技術(shù)評估和審議產(chǎn)出3個階段，其中，審議產(chǎn)出階段將在COP28上進行。《全球盤點技術(shù)綜合報告》提出“將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5℃之內(nèi)的時間窗口正在迅速縮小，國際社會仍未走上實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》長期目標的軌道”。根據(jù)這一結(jié)論，COP28舉行的審議產(chǎn)出階段將變得至關(guān)重要，將決定各國如何在政治上應(yīng)對技術(shù)評估階段發(fā)現(xiàn)的差距、挑戰(zhàn)和機遇。

第二，關(guān)注全球適應(yīng)目標。《巴黎協(xié)定》第二條明確了“全球適應(yīng)目標”，即“要求提高適應(yīng)氣候變化不利影響的能力并以不威脅糧食生產(chǎn)的方式增強氣候復(fù)原力和溫室氣體低排放發(fā)展”。全球適應(yīng)目標反映的是一個集體愿景，但要達到這個愿景，發(fā)展中國家必須能夠獲取資金和建立能力。去年COP27決定啟動建立全球適應(yīng)目標框架，并列舉了全球適應(yīng)目標的一些關(guān)鍵要素，包括覆蓋的領(lǐng)域與行業(yè)、交叉議題、基本原則以及信息來源等。但是，一些與適應(yīng)相關(guān)的且亟待解決的問題，如適應(yīng)資金翻倍的具體路線圖，以及全球適應(yīng)目標如何在框架下通過具體的適應(yīng)行動加以落實等，目前尚無定論。

第三，關(guān)注資金問題。氣候變化的適應(yīng)成本和可用資金之間的巨大差距正在成為一道鴻溝。一方面，發(fā)達國家的1000億美元氣候長期資金承諾仍未完全落實。在2009年COP15上，發(fā)達國家集體承諾將為發(fā)展中國家在2020年前每年動員1000億美元作為氣候資金支持。但是，這一目標至今仍未完全兌現(xiàn)?？梢灶A(yù)計COP28將再次重申發(fā)達國家應(yīng)兌現(xiàn)1000億美元承諾、明確適應(yīng)資金翻倍路線圖。另一方面，面臨損失與損害基金的落實問題。去年在COP27上各方就設(shè)立損失與損害基金達成一致，用于協(xié)助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化造成的損害。但損失與損害基金能否發(fā)揮有效作用，取決于許多關(guān)鍵問題能否得到有效落實，比如，出資量、如何保證資金到位以及有關(guān)資金機制運行的時間線、哪些國家可受益和基金由誰管理等具體運作細節(jié)問題都懸而未決。今年10月17—20日進行的損失和損害基金過渡委員會第四次會議上，各方因上述問題產(chǎn)生意見分歧，談判最終未能達成協(xié)議。這對于COP28而言，增加了就這一問題的談判壓力。

第四，關(guān)注減排問題。1.5℃目標的關(guān)注度自COP26以來越來越高，COP27未能在1.5℃目標上更進一步引發(fā)了小島嶼國家等多方不滿?！度虮P點技術(shù)綜合報告》明確指出全球排放不符合與《巴黎協(xié)定》氣溫目標一致的全球模擬減緩路徑，敦促各國需要采取緊急行動并提供支持，加速實施國內(nèi)減緩措施。顯然，減排力度的問題將會是COP28的重點話題。

我國可能面臨的壓力及應(yīng)對原則

《全球盤點技術(shù)綜合報告》顯示全球盤點的結(jié)果不容樂觀，基于這樣的背景，我國在COP28上可能會受到兩大方面的壓力。一方面，各國或關(guān)注我國是否會更新國家自主貢獻目標并加大減排行動力度。比如，歐盟最近呼吁中國加入在2021年COP26發(fā)起的《全球甲烷承諾》，以及履行在最近的G20新德里領(lǐng)導(dǎo)人宣言中提出的“到2030年將可再生能源裝機增加兩倍”的全球目標；美國則在呼吁中國為多邊氣候融資做出貢獻。另一方面，各國或關(guān)注我國是否會向損失與損害基金注資，并給我國施加壓力。在COP27上，歐美等發(fā)達國家明確要求不能把中國、印度等新興經(jīng)濟體包括在支持對象內(nèi)；特別是歐盟在損失與損害基金這一議題的討論中聲明，中國和其他工業(yè)化國家均需履行出資義務(wù)。

氣候變化是全人類面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，應(yīng)對氣候變化是人類共同事業(yè)，也是我國可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。在推動應(yīng)對氣候變化國際合作方面，我國是全球氣候治理進程的重要參與者、貢獻者和引領(lǐng)者，發(fā)揮了重要的、積極的、建設(shè)性的作用。如何能夠平衡和妥協(xié)各方利益，進而實現(xiàn)互利共贏的多元利益統(tǒng)合仍是我國氣候談判的重中之重。對此，針對COP28上可能面臨的壓力，可以從法律角度特別是國際法角度予以應(yīng)對。

一是堅持“共同但有區(qū)別責任原則”。首先，《公約》認為“發(fā)達國家有必要根據(jù)明確的優(yōu)先順序，立即靈活地采取行動”“率先對付氣候變化及其不利影響”。這些都表明發(fā)展中國家不需要“立即”采取這樣的“行動”。因此，根據(jù)《公約》我國無義務(wù)向損害與損失基金出資。其次，發(fā)達國家應(yīng)正視歷史責任。發(fā)達國家承擔歷史責任是在《公約》序言中就體現(xiàn)的。公約序言提及“注意到歷史上和目前溫室氣體排放的最大部分源自發(fā)達國家，發(fā)展中國家的人均排放仍相對較低”。顯然，工業(yè)化國家有責任率先履行承諾減少排放量，因為工業(yè)化國家以往的排放已經(jīng)“間接地使世界其他地區(qū)承受了負擔”。由于有了歷史排放量這個理由，所以便有了對發(fā)達國家的“區(qū)別”于發(fā)展中國家的責任安排。第三，損失與損害實質(zhì)是關(guān)乎公平正義的問題。當今世界因氣候變化而面臨的風險是由化石燃料燃燒產(chǎn)生的排放累積效應(yīng)造成的，而發(fā)達國家應(yīng)對其歷史上的行為承擔責任并相應(yīng)承擔成本。我國是發(fā)展中國家，人均溫室氣體排放量仍較低，并不能因為我國目前是世界第二大經(jīng)濟體就要求我國共同分擔發(fā)達國家造成的歷史責任。部分發(fā)達國家的這種要求不符合公平正義，也是發(fā)達國家逃避歷史責任的推脫。

二是重申氣候融資方面“有約必守”的國際法義務(wù)。一方面，我國政府多年來認真落實氣候變化領(lǐng)域南南合作政策承諾，長期支持發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達國家、內(nèi)陸發(fā)展中國家、小島嶼發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)。這不但是我國踐行國際法義務(wù)的體現(xiàn)，也是我國本著構(gòu)建人類命運共同體的責任感而積極促進了全人類的福祉。另一方面，發(fā)達國家也應(yīng)當承擔起自身責任，堅定落實《巴黎協(xié)定》中的一些融資承諾和融資安排，這也是兌現(xiàn)各自的氣候承諾。

三是積極宣傳我國在氣候變化領(lǐng)域的立法行動。積極宣傳我國已取得的國內(nèi)氣候領(lǐng)域的相關(guān)立法，向國際社會證明我國碳達峰目標和碳中和愿景的承諾是可信的，彰顯負責任大國形象。目前，我國已陸續(xù)出臺并實施《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《清潔生產(chǎn)促進法》等多部與應(yīng)對氣候變化相關(guān)的法律。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視應(yīng)對氣候變化國際合作，堅持共同但有區(qū)別的責任原則、公平原則、各自能力原則，堅定維護多邊主義，引導(dǎo)應(yīng)對氣候變化國際合作，積極參與和引領(lǐng)全球氣候治理，踐行國際承諾，展示了我國作為負責任發(fā)展中大國，與國際社會攜手應(yīng)對氣候變化、共同推動構(gòu)建人類命運共同體的堅定決心和信心。但是，一些發(fā)達國家在全球氣候治理中呈現(xiàn)出淡化歷史責任的價值傾向，為全球氣候治理進程蒙上了陰影。COP28應(yīng)堅持發(fā)展中國家定位，高舉推進全球生態(tài)文明建設(shè)和構(gòu)建人類命運共同體的旗幟，在以增進全人類共同福祉為出發(fā)點的同時有效維護我國權(quán)益。

作者單位：施珵，天津大學法學院；耿立東，全國人大環(huán)資委