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新疆生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會
生態(tài)損害賠償制度改革有成效，但鑒定評估難等亟待解決
法治日報 / 2023-12-08 / ：312
從設(shè)立改革試點，到制度逐步落地，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革已走過8年的歷程。《法治日報》記者近日從生態(tài)環(huán)境部了解到，改革的階段性目標(biāo)已順利完成，長期以來存在的“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”困局已在破解中。據(jù)統(tǒng)計，迄今，改革試行以來全國辦理的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件總數(shù)已達3.22萬件。
實踐中，生態(tài)損害賠償制度有成效亦有困境。據(jù)生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司司長趙柯透露，嚴格規(guī)范工作程序，完善各項配套制度，強化督導(dǎo)考核，推動生態(tài)環(huán)境損害賠償工作逐步實現(xiàn)法治化、規(guī)范化、科學(xué)化，是下一步的工作重點。
制度逐步落成
據(jù)生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負責(zé)人介紹，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度以“環(huán)境有價、損害擔(dān)責(zé)”為基本原則，以及時修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境為重點，是破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的有效手段，是切實維護人民群眾環(huán)境權(quán)益的堅實制度保障。
2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，在吉林等7個省市開展試點。經(jīng)兩年試點探索后，2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，提出自2018年起，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度；到2020年，力爭在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。
改革試點和全面試行以來，生態(tài)環(huán)境部會同各有關(guān)部門積極推進，各地方組織實施，在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，全面完成了階段性目標(biāo)。
值得一提的是，2021年實施的民法典，專門在侵權(quán)責(zé)任編環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任章第1232條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償制度，將改革成果上升為國家基本法律。
2022年5月，經(jīng)中央全面深化改革委員會審議通過，生態(tài)環(huán)境部、最高人民法院、最高人民檢察院和科技部、公安部等11個相關(guān)部門共14家單位聯(lián)合印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》，針對實踐中的突出問題進行了相關(guān)制度設(shè)計和安排，在明確部門職責(zé)分工、壓實地方黨委和政府責(zé)任、規(guī)范賠償工作程序上提出要求，讓制度長出牙齒，更加管用好用，為深化生態(tài)環(huán)境損害賠償工作提供了有力的制度保障。
改革取得成效
隨著相關(guān)法律法規(guī)和制度保障的完善，生態(tài)環(huán)境損害賠償改革在各地駛?cè)肟燔嚨?，取得了顯著成績。
近日，生態(tài)環(huán)境部公布生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例，其中一例是山東省南四湖流域全鹽量硫酸鹽超標(biāo)排放生態(tài)環(huán)境損害賠償系列案。最高人民檢察院在辦理南四湖公益訴訟專案中發(fā)現(xiàn)山東省部分企業(yè)存在高鹽廢水治理措施落實不到位，超標(biāo)排放含鹽廢水的環(huán)境違法行為，并將該案件線索移交山東省生態(tài)環(huán)境廳。山東省生態(tài)環(huán)境廳經(jīng)過排查篩選，組織棗莊市、濟寧市、菏澤市針對33家企業(yè)啟動索賠程序，并委托鑒定評估機構(gòu)開展鑒定評估工作。
根據(jù)評估結(jié)論，其中1家企業(yè)造成的生態(tài)環(huán)境損害顯著輕微，無須賠償；24家企業(yè)硫酸鹽、全鹽量超標(biāo)排放對周圍的地表水環(huán)境造成了損害，可量化的損害金額約9.2億元。目前，24家企業(yè)已簽訂磋商協(xié)議。其中11家已完成提標(biāo)改造替代修復(fù)，1家正在推進中。另外12家企業(yè)已實現(xiàn)達標(biāo)排放并繳納到位賠償金3485.78萬元。
中國人民大學(xué)教授竺效對此評價稱：“生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的承擔(dān)，不僅可以依法救濟受損生態(tài)環(huán)境，還可以倒逼企業(yè)遵守達標(biāo)排放等法定環(huán)保義務(wù)，增強環(huán)境保護意識。該系列案件對南水北調(diào)區(qū)域水質(zhì)的改善起到了積極作用，取得了良好的環(huán)境和社會效應(yīng)。”
近日，在“園林綠化生態(tài)環(huán)境損害賠償與檢察公益訴訟理論與實務(wù)研討會”上，北京市生態(tài)環(huán)境局法規(guī)處有關(guān)負責(zé)人透露，北京市積極落實生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革任務(wù)。截至今年6月底，已累計辦理251件損害賠償案件，索賠資金超過3.11億元，讓破壞生態(tài)環(huán)境者付出了沉重代價。就今年辦理的相關(guān)案件來說，市、區(qū)有關(guān)成員單位加強行政處罰與生態(tài)環(huán)境損害賠償程序銜接，啟動索賠案件數(shù)量較上年有大幅度增加。
北京各區(qū)在努力創(chuàng)新探索下，辦理了一批典型案例。例如，在北京市首例噪聲適用損害賠償案件中，豐臺區(qū)西鐵營萬達廣場在商業(yè)樓9層和辦公樓17層天臺安裝有140余臺鼓風(fēng)機和餐飲油煙凈化設(shè)備，周邊居民多次反映其鼓風(fēng)機噪聲和排放的油煙影響正常生活。2022年4月1日，豐臺區(qū)生態(tài)環(huán)境局對萬達廣場噪聲和油煙排放情況進行現(xiàn)場檢測，結(jié)果顯示油煙排放達標(biāo)、噪聲排放超標(biāo)，豐臺區(qū)生態(tài)環(huán)境局督促其立即整改。
2022年9月，豐臺區(qū)生態(tài)環(huán)境局組織啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查工作；同年12月，會同區(qū)公安、檢察等部門及西鐵營萬達廣場商業(yè)管理有限公司共同召開生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商會。最終確定由西鐵營萬達廣場商業(yè)管理有限公司履行責(zé)任，出資905萬元，對原有降噪設(shè)備進行檢查修復(fù)、增加隔聲吸音夾層、更新效果不佳的設(shè)備。同時，采取油煙凈化設(shè)備升級改造和環(huán)境美化的方式，實施替代修復(fù)生態(tài)損害賠償。今年5月，西鐵營萬達廣場綜合噪聲治理改造任務(wù)按期完成。截至目前，沒有再收到群眾投訴。
基層困惑待解
不過，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的推進也并非一帆風(fēng)順。
在上述研討會上，北京市園林綠化局法制部門相關(guān)負責(zé)人就坦陳，在推進改革中發(fā)現(xiàn)一些問題。
首先，在什么條件下應(yīng)當(dāng)啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償，沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)。目前北京市園林綠化涉及159項行政處罰，是否所有違法行為都涉及生態(tài)損害賠償，或者針對某一個違法行為應(yīng)當(dāng)嚴重到什么程度可以啟動賠償，目前沒有具體參照的標(biāo)準(zhǔn)，缺乏相關(guān)的上位法依據(jù)，困擾著一線執(zhí)法人員。
其次，鑒定評估難。由于缺少司法鑒定機構(gòu)，造成生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)某杀咎岣?，另外對于違法案件如非法獵捕野生動物案件，因為不涉及修復(fù)生態(tài)環(huán)境，這種行為是否造成了生態(tài)損害，造成了多大的生態(tài)損害，在鑒定中也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)可以參照。而根據(jù)前兩年的數(shù)據(jù)顯示，由各區(qū)檢察機關(guān)移送的非法獵捕野生動物的賠償線索占很大比例。
現(xiàn)有困境應(yīng)如何解決？
針對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實踐中存在的鑒定評估難、啟動條件不夠明確、各地推動進度不一甚至出現(xiàn)相差較大的情況等困境，一些地方正在探索出臺具體實施細則，明確相關(guān)操作標(biāo)準(zhǔn)。例如，北京市園林綠化部門正在醞釀起草相關(guān)制度，梳理生態(tài)環(huán)境損害賠償辦理的有關(guān)程序。
中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院教授周訓(xùn)芳認為，在何種情況下啟動賠償、是否來自檢察院的移交線索都需要啟動賠償?shù)燃毠?jié)問題和標(biāo)準(zhǔn)都需要以制度進行明確。同時，必須強調(diào)的一點是，生態(tài)環(huán)境損害賠償不僅僅是生態(tài)環(huán)境、園林綠化等部門的事情，還要加強與當(dāng)?shù)胤ㄔ?、檢察院的溝通、銜接。
最高人民檢察院第八檢察廳主辦檢察官、二級高級檢察官劉家璞認為，還需加強生態(tài)損害賠償與檢察公益訴訟的協(xié)作配合，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成公益保護合力。“我們不缺問題線索，缺的是發(fā)現(xiàn)問題線索的眼睛。”在他看來，執(zhí)法司法人員要深入一線，掌握真情況真問題，找對真方法真措施，不搞“一刀切”，依法穩(wěn)妥解決好問題。
值得注意的是，生態(tài)環(huán)境部已注意到相關(guān)問題。近日，生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋主持召開部常務(wù)會議，審議并原則通過的制度標(biāo)準(zhǔn)中，就涉及多個生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南。無疑，這對于緩解生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)蔫b定評估難問題，具有重要意義。
