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新疆生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會
建設(shè)項目環(huán)保驗收弄虛作假，如何判定、怎樣處理？
中國環(huán)境 / 2024-01-08 / ：353
《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》于2017年修正，明確規(guī)定建設(shè)單位不僅是建設(shè)項目的建設(shè)主體，也是配套建設(shè)環(huán)境保護設(shè)施的監(jiān)管主體和驗收主體。2022年11月11日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)《關(guān)于嚴懲弄虛作假行為加強建設(shè)項目竣工環(huán)境保護自主驗收監(jiān)督執(zhí)法工作的通知》（環(huán)辦執(zhí)法〔2022〕25號），部署在全國開展嚴懲弄虛作假行為，持續(xù)加強建設(shè)項目竣工環(huán)境保護自主驗收監(jiān)督執(zhí)法。就建設(shè)項目領(lǐng)域自主驗收弄虛作假行為的處理，筆者試分析如下。
竣工驗收工作的各方應(yīng)分別承擔哪些責任？
為深化“放管服”改革，《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第十九條第一款規(guī)定，“編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設(shè)項目，其配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施經(jīng)驗收合格，方可投入生產(chǎn)或者使用；未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，不得投入生產(chǎn)或者使用。”
此規(guī)定將建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收工作從生態(tài)環(huán)境部門組織轉(zhuǎn)變到由建設(shè)單位自主開展。對需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格建設(shè)項目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護設(shè)施驗收中弄虛作假的，該條例第二十三條第一款規(guī)定了相應(yīng)的罰則，壓實了項目建設(shè)單位的主體責任。
為規(guī)范建設(shè)項目環(huán)境保護設(shè)施竣工驗收的程序和標準，強化建設(shè)單位環(huán)境保護主體責任，原環(huán)境保護部根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》，制定《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》（國環(huán)規(guī)環(huán)評〔2017〕4號），規(guī)定了建設(shè)單位開展驗收監(jiān)測（調(diào)查）、編制驗收報告、公開相關(guān)信息并接受社會監(jiān)督、及時向?qū)俚厣鷳B(tài)環(huán)境部門及全國建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收信息平臺報送（填報）驗收信息等義務(wù)。該辦法第八條具體規(guī)定了建設(shè)單位不得提出驗收合格的九種具體認定情形。
實踐中，大部分項目建設(shè)單位無能力自行組織竣工環(huán)境保護驗收，一般是委托第三方機構(gòu)承擔。就責任承擔而言，可以分兩個方面：
一是負責驗收監(jiān)測的第三方機構(gòu)。對于承擔驗收監(jiān)測工作的第三方機構(gòu)，如果未按照國家法律法規(guī)及生態(tài)環(huán)境監(jiān)測技術(shù)標準、規(guī)范和規(guī)程開展監(jiān)測活動的，當?shù)赜械胤叫苑ㄒ?guī)規(guī)定的，如《安徽省環(huán)境保護條例》第五十三條、《江蘇省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例》第四十五條、《上海市環(huán)境保護條例》第九十八條等，可由生態(tài)環(huán)境主管部門直接處罰。
對于當?shù)責o法規(guī)規(guī)定的，生態(tài)環(huán)境主管部門檢查發(fā)現(xiàn)后，應(yīng)在固定初步涉嫌違法的證據(jù)后及時移交市場監(jiān)管部門，由市場監(jiān)管部門依據(jù)《檢驗檢測機構(gòu)監(jiān)督管理辦法》進行立案處理，生態(tài)環(huán)境主管部門不可越權(quán)執(zhí)法。
第三方監(jiān)測公司如果故意提供虛假證明文件，按照最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2023〕7號）第十條規(guī)定，違法所得三十萬元以上的，或者二年內(nèi)曾因提供虛假證明文件受過二次以上行政處罰，又提供虛假證明文件的，還可能承擔刑事責任。
二是承擔驗收調(diào)查或報告編制的第三方機構(gòu)。對受建設(shè)單位委托負責驗收調(diào)查或承擔驗收報告編制的第三方機構(gòu)，因未按照國家和地方有關(guān)標準、規(guī)范和指導等查驗、記載建設(shè)項目環(huán)境保護設(shè)施的建設(shè)和調(diào)試情況、編制驗收報告，致使自主驗收弄虛作假行為成立的，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)對建設(shè)單位依據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條第一款處罰。
當然，建設(shè)單位承擔行政法律責任后，可依照雙方簽訂的民事合同向第三方機構(gòu)追償，要求其承擔相應(yīng)的違約責任。
如何判定驗收弄虛作假是不是持續(xù)行為？
驗收完成后，弄虛作假行為是否屬于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，對弄虛作假行為的處理至關(guān)重要。要厘清此問題，可從以下兩個方面分析：
首先，需明確完成驗收的時間節(jié)點。《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》第十二條第二款規(guī)定，驗收期限是指自建設(shè)項目環(huán)境保護設(shè)施竣工之日起至建設(shè)單位向社會公開驗收報告之日止的時間。從此條規(guī)定來看，建設(shè)單位向社會公開驗收報告，視為驗收完成，即完成驗收的時間節(jié)點是向社會公開驗收報告。
其次，驗收弄虛作假的行為是否屬于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)。一般情況下，違法行為是從發(fā)生之日起計算，即違法行為的成立之日。但違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，要從違法行為終了之日起計算。違法行為的繼續(xù)狀態(tài)，是指行為人的一個違法行為發(fā)生后，該行為及其造成的不法狀態(tài)一直處于不間斷的持續(xù)狀態(tài)。違法行為的連續(xù)狀態(tài)在本質(zhì)上是數(shù)個獨立的違法行為，只是時間上有間隔；違法行為的繼續(xù)狀態(tài)本質(zhì)上是一個違法行為，只是處于不間斷的持續(xù)狀態(tài)。
就驗收弄虛作假行為而言，當事人基于弄虛作假的故意，僅實施了一次弄虛作假的行為，未基于同一個違法故意在一定時間內(nèi)連續(xù)實施數(shù)個獨立的行政違法行為，因此，不存在連續(xù)狀態(tài)。同時，向社會公開驗收報告就視為驗收完成，弄虛作假的行為即終了，也不存在繼續(xù)的狀態(tài)。
總之，驗收弄虛作假的行為非持續(xù)行為，執(zhí)法機關(guān)要遵守《中華人民共和國行政處罰法》第三十六條關(guān)于追溯期限的規(guī)定，切不可超期仍強行立案處罰。
需要厘清的幾個重點問題——
建設(shè)項目領(lǐng)域自主驗收還有幾個重點問題需要厘清。
一是按照《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第二十二條第一款“建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書、報告表，由建設(shè)單位按照國務(wù)院的規(guī)定報有審批權(quán)的生態(tài)環(huán)境主管部門審批”的規(guī)定，對填報環(huán)境影響登記表的項目，無須報批環(huán)評，也就不需要組織驗收，更不存在驗收弄虛作假的可能。
二是對辦理環(huán)評審批意見后，項目轉(zhuǎn)讓給第三方建設(shè)的，若項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝和污染防治措施等均不變化，僅建設(shè)單位變更的，則無需重新辦理環(huán)評。
三是準確判斷重大變動。就時間節(jié)點而言，按照生態(tài)環(huán)境部辦公廳《關(guān)于磷化行業(yè)企業(yè)建設(shè)項目及污染排放有關(guān)問題法律適用的復(fù)函》（環(huán)辦執(zhí)法函〔2021〕513號）規(guī)定，如建設(shè)項目已完成竣工驗收，則不屬于重大變動界定范圍。即重大變動應(yīng)是取得環(huán)評審批手續(xù)后，完成竣工驗收前的階段發(fā)生的。如已完成環(huán)境保護設(shè)施驗收的項目，后續(xù)再發(fā)生調(diào)整，應(yīng)依據(jù)名錄判定是否屬于改建、擴建項目，如屬于則需履行環(huán)評手續(xù)。
對是否屬于重大變動內(nèi)容的判斷，可依據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《污染影響類建設(shè)項目重大變動清單（試行）》（環(huán)辦環(huán)評函〔2020〕688號）和火電、制漿造紙等30個行業(yè)重大變動清單來判定。
四是項目已取得環(huán)評批復(fù)但未完成驗收，因建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄調(diào)整，按照新名錄不再需要辦理環(huán)評審批的，是否需要繼續(xù)組織驗收？
如房地產(chǎn)業(yè)，按照《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》（2018年版）規(guī)定，需自建配套污水處理設(shè)施的或者涉及環(huán)境敏感區(qū)的應(yīng)編制報告表。而按照《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》（2021年版）規(guī)定，僅涉及環(huán)境敏感區(qū)的應(yīng)編制報告表，對自建配套污水處理設(shè)施的新名錄不再要求。
如果一個不涉及環(huán)境敏感區(qū)、但是自建配套污水處理設(shè)施的房地產(chǎn)項目，在《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》（2021年版）實施前已取得環(huán)評審批意見，按照《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第十七條第一款“編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設(shè)項目竣工后， 建設(shè)單位應(yīng)當按照國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門規(guī)定的標準和程序，對配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施進行驗收”之規(guī)定，需繼續(xù)組織竣工驗收。對此，廣東省生態(tài)環(huán)境廳于2021年8月20日在官方網(wǎng)站的留言答復(fù)中也給予了肯定的回復(fù)。
