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《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》日前頒布，標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法治化進(jìn)程取得重大進(jìn)展。

地區(qū)間橫向補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償制度推進(jìn)的難點(diǎn)和重點(diǎn)。習(xí)近平總書記在進(jìn)一步推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，完善橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，激發(fā)全流域參與生態(tài)保護(hù)的積極性。

橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是一種促進(jìn)生態(tài)保護(hù)區(qū)域外部性內(nèi)部化的政策工具，有利于推動(dòng)流域上下游形成流域治理協(xié)同效應(yīng)。當(dāng)前，重點(diǎn)流域水環(huán)境綜合治理面臨的結(jié)構(gòu)性、根源性矛盾尚未根本緩解，水環(huán)境狀況改善不平衡不協(xié)調(diào)的問(wèn)題突出，與美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)要求和人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要相比仍有不小差距。對(duì)此，要深化流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革，更好發(fā)揮橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在提升流域治理體系和治理能力水平中的作用，努力探索上游主動(dòng)強(qiáng)化保護(hù)、下游支持上游發(fā)展的互利共贏之路。

我國(guó)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)成效顯著

我國(guó)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償始于2007年，原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確將推動(dòng)建立流域水環(huán)境保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制明確為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償四大重點(diǎn)領(lǐng)域任務(wù)之一。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)對(duì)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行系統(tǒng)謀劃和總體部署，制定了一系列方針、政策與法律法規(guī)，推動(dòng)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制落地落實(shí)。

根據(jù)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施范圍涉及的行政區(qū)域，可分為自下而上自發(fā)探索的省內(nèi)跨界流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，以及自上而下國(guó)家推動(dòng)的跨省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。

除港澳臺(tái)地區(qū)以外，其他省份均主動(dòng)開(kāi)展了省內(nèi)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。其中，浙江、福建、黑龍江、天津等對(duì)轄區(qū)內(nèi)全部流域開(kāi)展了橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作；甘肅、湖南、貴州、內(nèi)蒙古等對(duì)轄區(qū)內(nèi)的重點(diǎn)流域開(kāi)展了橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作；青島、寧波等地還積極探索市內(nèi)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作。

自2012年新安江流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施之后，多個(gè)跨省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制相繼建立。截至目前，財(cái)政部已會(huì)同相關(guān)部門推動(dòng)21個(gè)省份在20個(gè)流域（河段）建立起跨省橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

此外，中央和地方政府在推動(dòng)建立流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的同時(shí)，不斷加大流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金支持力度。比如，2020年以來(lái)，僅中央財(cái)政就通過(guò)水污染防治資金分別安排長(zhǎng)江流域、黃河流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制引導(dǎo)資金60億元和40億元，重點(diǎn)支持在長(zhǎng)江、黃河干流和重要支流建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對(duì)提升流域治理水平起到積極作用

建立健全流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的目標(biāo)導(dǎo)向在于以橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為紐帶，促進(jìn)流域上下游統(tǒng)籌保護(hù)和協(xié)同發(fā)展。主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是保護(hù)責(zé)任共擔(dān)。流域上下游處于不同行政區(qū)域和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，在流域治理問(wèn)題上的歷史責(zé)任和現(xiàn)實(shí)能力存在差異。在推進(jìn)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)中，按照受益與補(bǔ)償相對(duì)應(yīng)、享受補(bǔ)償權(quán)利與履行保護(hù)義務(wù)相匹配的原則，上游地區(qū)承擔(dān)著保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，同時(shí)享有水質(zhì)改善、水量保障帶來(lái)利益的權(quán)利；下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)提供良好流域生態(tài)產(chǎn)品而產(chǎn)生的投入成本和機(jī)會(huì)成本作出補(bǔ)償，同時(shí)享有水質(zhì)惡化、上游地區(qū)過(guò)度用水的受償權(quán)利。

二是流域環(huán)境共治。流域生態(tài)文明是流域上下游共同參與、共同建設(shè)、共同享有的事業(yè)。在推進(jìn)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)中，堅(jiān)持上下游、江河湖庫(kù)、左右岸、干支流協(xié)同治理。通過(guò)建立上下游聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，聘請(qǐng)有勞動(dòng)能力的貧困戶和困難戶作為河道保潔員，建立垃圾兌換超市，實(shí)施農(nóng)藥集中配送，探索生態(tài)保護(hù)巡回法庭，以及引導(dǎo)社會(huì)資本加大流域綜合治理和綠色產(chǎn)業(yè)投入等措施，激發(fā)全流域參與生態(tài)保護(hù)的積極性，形成全民治水的良好氛圍。

三是生態(tài)效益共享。建立流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是實(shí)現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化的有效途徑。在推進(jìn)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)中，除資金補(bǔ)償外，流域上下游在綠色金融、新興產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、文旅產(chǎn)業(yè)、人才交流等方面加強(qiáng)合作，推動(dòng)流域生態(tài)保護(hù)從末端治理向源頭保護(hù)轉(zhuǎn)變，從項(xiàng)目推動(dòng)向制度保護(hù)轉(zhuǎn)變，從生態(tài)資源向生態(tài)資本轉(zhuǎn)變，努力實(shí)現(xiàn)從“一水共護(hù)”邁向“一域共富”。

以健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制推進(jìn)流域治理現(xiàn)代化

當(dāng)前，流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)依然處在探索階段，還面臨頂層設(shè)計(jì)不完善、跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)力度不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展水平不高等問(wèn)題。推進(jìn)流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須深化流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革。

一是加強(qiáng)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制系統(tǒng)設(shè)計(jì)。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定上，以流域空間為單元進(jìn)行核算，既要充分考慮流域上游生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、治理投入、機(jī)會(huì)成本、水質(zhì)改善收益等因素，也要充分考慮流域下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、居民生活水平、支付意愿等因素。在補(bǔ)償方式選擇上，以貨幣補(bǔ)償為基礎(chǔ)，同時(shí)加強(qiáng)探索產(chǎn)業(yè)協(xié)作、對(duì)口援助、共建園區(qū)、人才合作等“造血型”補(bǔ)償方式。在法治建設(shè)上，加快研究制定《流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》，進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定利益相關(guān)者的責(zé)權(quán)利以及監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、公眾參與機(jī)制等具體內(nèi)容，同時(shí)鼓勵(lì)地方結(jié)合實(shí)際，建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系。

二是探索建立跨區(qū)域跨系統(tǒng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。積極創(chuàng)建流域上下游地區(qū)之間的對(duì)話、溝通平臺(tái)。流域上下游地區(qū)要通過(guò)書面征詢、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、座談對(duì)接等方式加強(qiáng)溝通協(xié)商，完善河湖長(zhǎng)機(jī)制，推動(dòng)各省市、各部門生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)共建共享，加強(qiáng)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)合防治、聯(lián)合執(zhí)法，開(kāi)展重大工程項(xiàng)目環(huán)評(píng)共商、環(huán)境污染應(yīng)急聯(lián)防。完善公眾參與流域生態(tài)環(huán)境決策的有效渠道，及時(shí)準(zhǔn)確披露各類流域生態(tài)環(huán)境信息，健全舉報(bào)、聽(tīng)證、輿論和公眾監(jiān)督等制度，引導(dǎo)具備資格的環(huán)保組織依法開(kāi)展生態(tài)環(huán)境公益訴訟等活動(dòng)，協(xié)力推進(jìn)流域保護(hù)與治理。

三是著力打造流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系。鼓勵(lì)通過(guò)流域上下游地區(qū)政府管控或設(shè)定限額，依托公共資源交易平臺(tái)和生態(tài)資源權(quán)益交易市場(chǎng)等，探索建立跨區(qū)域排污權(quán)、用水權(quán)、用地權(quán)等市場(chǎng)交易機(jī)制。協(xié)同建設(shè)流域上下游數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，以數(shù)字技術(shù)賦能流域綠色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，不斷催生流域新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式。積極打造特色鮮明的流域生態(tài)產(chǎn)品區(qū)域公用品牌，大力推動(dòng)綠色信貸、綠色債券、綠色基金、綠色保險(xiǎn)、綠色金融衍生品的發(fā)展，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程、旅游與康養(yǎng)休閑融合發(fā)展、綠色低碳產(chǎn)業(yè)等生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，推動(dòng)流域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值有效實(shí)現(xiàn)。

作者單位：福建社會(huì)科學(xué)院習(xí)近平生態(tài)文明思想研究所