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新疆生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會
生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司相關(guān)負(fù)責(zé)人就《全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)工作方案》答記者問
生態(tài)環(huán)境部 / 2025-03-27 / ：218
全國碳排放權(quán)交易市場（以下簡稱碳排放權(quán)交易市場）擴(kuò)大覆蓋范圍（以下簡稱擴(kuò)圍）是加快建成更加有效、更有活力、更具國際影響力碳市場的關(guān)鍵舉措。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，鋼鐵、水泥、鋁冶煉三個(gè)行業(yè)納入碳排放權(quán)交易市場管理，覆蓋的溫室氣體種類為二氧化碳（CO2）、四氟化碳（CF4）和六氟化二碳（C2F6）。根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)工作方案》（以下簡稱《方案》），標(biāo)志著碳排放權(quán)交易市場首次擴(kuò)圍工作進(jìn)入操作實(shí)施階段。日前，生態(tài)環(huán)境部氣候司相關(guān)負(fù)責(zé)人就《方案》有關(guān)問題介紹了有關(guān)情況。
問：將鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)納入碳排放權(quán)交易市場有什么積極意義和作用？
答：碳市場是利用市場機(jī)制積極應(yīng)對氣候變化、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會綠色低碳轉(zhuǎn)型的重大制度安排，是國際通行的氣候治理政策工具。目前，我國已建立重點(diǎn)排放單位履行強(qiáng)制減排責(zé)任的全國碳排放權(quán)交易市場和激勵(lì)社會自主減排的全國溫室氣體自愿減排交易市場。2021年7月，碳排放權(quán)交易市場以發(fā)電行業(yè)為突破口啟動(dòng)上線交易，是目前全球覆蓋排放量最大的碳市場。經(jīng)過近四年的發(fā)展，市場總體運(yùn)行平穩(wěn)，制度體系日趨完善，數(shù)據(jù)質(zhì)量全面改善，以碳市場為核心的中國碳定價(jià)機(jī)制正在形成。同時(shí)，碳排放權(quán)交易市場仍處建設(shè)初期階段，存在一些問題和不足，突出表現(xiàn)在市場當(dāng)前僅覆蓋了發(fā)電行業(yè)，參與主體高度同質(zhì)化導(dǎo)致市場活躍度低，市場機(jī)制作用未充分發(fā)揮。擴(kuò)圍工作統(tǒng)籌國際、國內(nèi)兩個(gè)大局，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，滿足了我國發(fā)展完善碳市場的現(xiàn)實(shí)需要，將在更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次發(fā)揮市場機(jī)制作用，構(gòu)建碳減排激勵(lì)約束機(jī)制新局面。
在實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)方面，目前碳排放權(quán)交易市場發(fā)電行業(yè)管控二氧化碳排放占全國總量比重約40%，納入鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)后，覆蓋全國二氧化碳排放總量占比達(dá)到60%以上。碳排放權(quán)交易市場利用碳排放總量設(shè)定和配額分配制度，可將國家碳減排目標(biāo)直接轉(zhuǎn)化為企業(yè)的減排責(zé)任，通過精準(zhǔn)核算碳排放、科學(xué)設(shè)置碳排放目標(biāo)、靈活選擇碳減排手段，實(shí)現(xiàn)對碳市場覆蓋行業(yè)碳排放總量和強(qiáng)度的有效控制。
在推動(dòng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展方面，鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)是我國除火電行業(yè)外的高排放行業(yè)，碳排放量大、碳排放強(qiáng)度高、高碳鎖定效應(yīng)強(qiáng)。將三個(gè)行業(yè)納入碳市場管理，可通過“激勵(lì)先進(jìn)、約束落后”加快出清落后產(chǎn)能，推動(dòng)行業(yè)從“高碳依賴”傳統(tǒng)路徑向“低碳競爭力”新賽道轉(zhuǎn)變，加快低碳技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用，助力走出“內(nèi)卷式”競爭模式，不斷提高行業(yè)發(fā)展的“含金量、含新量、含綠量”。此外，碳市場也將催生新的產(chǎn)業(yè)機(jī)遇，隨著碳市場的發(fā)展與完善，碳核查、碳監(jiān)測、碳咨詢、碳金融等新興領(lǐng)域?qū)⒂瓉砜焖侔l(fā)展。
在完善碳定價(jià)機(jī)制方面，擴(kuò)圍實(shí)現(xiàn)了碳排放權(quán)交易市場從過去的三個(gè)“單一”管控向三個(gè)“多元”轉(zhuǎn)變，即由單一行業(yè)管控轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘈袠I(yè)兼容市場、單一能源活動(dòng)排放管控轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫮茉椿顒?dòng)與工業(yè)過程排放管控、單一的二氧化碳管控轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N溫室氣體管控。在進(jìn)一步豐富參與主體、提升市場活力的基礎(chǔ)上，將更多邊際減排成本不同的主體納入市場統(tǒng)一管理，更有效降低了全社會減排成本。碳價(jià)為新納入行業(yè)企業(yè)開展氣候投融資、碳配額質(zhì)押等碳定價(jià)活動(dòng)錨定了基準(zhǔn)價(jià)格，有利于吸引更多金融資本投向這些行業(yè)，為低碳轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展提供資金支持。企業(yè)因參加碳市場獲得的收益可用于進(jìn)一步投資低碳技術(shù)，從而形成“投資—減排—收益—投資”的技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用良性模式。
問：圍繞將鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)納入碳排放權(quán)交易市場，生態(tài)環(huán)境部開展了哪些工作？準(zhǔn)備情況如何？
答：生態(tài)環(huán)境部高度重視擴(kuò)圍工作，從2023年4月起，組織近60家單位積極參與擴(kuò)圍專項(xiàng)研究工作，在此基礎(chǔ)上夯實(shí)了擴(kuò)圍的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)和硬件基礎(chǔ)。目前，各項(xiàng)準(zhǔn)備工作已就緒。
一是推進(jìn)歷史數(shù)據(jù)治理。通過梳理2013年以來發(fā)電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙、民用航空等行業(yè)年度溫室氣體排放報(bào)告，共收集8個(gè)行業(yè)、10個(gè)年度、6000余家重點(diǎn)排放單位碳排放報(bào)告合計(jì)約8萬份。根據(jù)數(shù)據(jù)分析結(jié)果，制定了解決碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量問題的針對性舉措，為科學(xué)合理制定年度配額總量和分配方案、核算報(bào)告核查指南奠定了基礎(chǔ)。
二是開展專項(xiàng)研究。分行業(yè)分專題深入研究分析關(guān)鍵問題，綜合評估各行業(yè)納入碳市場的成熟度。經(jīng)評估，綜合考慮控制溫室氣體排放要求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、減污降碳貢獻(xiàn)、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、應(yīng)對國際碳壁壘等因素，明確將鋼鐵、水泥、鋁冶煉作為首次擴(kuò)圍的行業(yè)。碳排放權(quán)交易市場將在現(xiàn)有發(fā)電行業(yè)基礎(chǔ)上，新增企業(yè)約1500家，覆蓋碳排放量新增約30億噸。
三是廣泛征求意見并凝聚共識。多次征求有關(guān)部門、各省級人民政府、有關(guān)行業(yè)協(xié)會、企事業(yè)單位、專家和公眾意見，及時(shí)吸收各方意見并做好溝通說明。組織開展政策宣貫和能力建設(shè)，推動(dòng)企業(yè)建立完善內(nèi)部碳排放管理制度。調(diào)查結(jié)果顯示，大多數(shù)鋼鐵、水泥和鋁冶煉企業(yè)迫切希望盡快納入，特別是碳排放管理水平高、綠色低碳優(yōu)勢明顯的企業(yè)意愿更加突出、態(tài)度更加積極。
四是編制一攬子政策文件。印發(fā)實(shí)施《方案》，明確擴(kuò)圍總體要求和重點(diǎn)工作任務(wù)。發(fā)布了鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)溫室氣體排放核算報(bào)告和核查指南等6項(xiàng)技術(shù)規(guī)范，建立了三個(gè)行業(yè)核算報(bào)告核查政策體系。編制了鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)年度配額總量和分配方案，下一步將按程序征求各方意見后印發(fā)實(shí)施。目前，各項(xiàng)政策制度設(shè)計(jì)工作已基本完成。
五是優(yōu)化升級基礎(chǔ)設(shè)施。根據(jù)工作需要，對管理平臺、注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)功能進(jìn)行了升級改造，保障碳排放核算報(bào)告核查、配額分配、配額清繳、市場交易等各項(xiàng)工作順利開展。2月底以來，我們組織鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)的900余家企業(yè)開展了相關(guān)平臺功能測試，通過“實(shí)彈練兵”幫助企業(yè)熟悉市場規(guī)則，同時(shí)進(jìn)一步完善系統(tǒng)功能。
問：鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)對納入碳排放權(quán)交易市場有何期待關(guān)切？生態(tài)環(huán)境部有何針對性措施？
答：為積極穩(wěn)妥推進(jìn)擴(kuò)圍工作，生態(tài)環(huán)境部堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的工作基調(diào)，通過召開座談會、公開征求意見、問卷調(diào)查等方式，廣泛聽取鋼鐵、水泥、鋁冶煉企業(yè)及相關(guān)行業(yè)協(xié)會的意見建議。三個(gè)行業(yè)企業(yè)特別是綠色低碳優(yōu)勢企業(yè)期盼，一是充分發(fā)揮碳市場功能作用，加快推動(dòng)行業(yè)綠色低碳發(fā)展；二是穩(wěn)步推進(jìn)市場擴(kuò)圍，充分考慮行業(yè)企業(yè)承受力；三是加大幫扶力度，提升碳排放管理能力。生態(tài)環(huán)境部在謀劃部署、政策設(shè)計(jì)、實(shí)施落地等方面積極回應(yīng)企業(yè)期盼關(guān)切。
一是分階段有序推動(dòng)企業(yè)進(jìn)入市場，推動(dòng)行業(yè)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展?？紤]到新納入市場的企業(yè)需要經(jīng)歷一段時(shí)間掌握規(guī)則、熟悉市場、提升管理能力，借鑒發(fā)電行業(yè)納入碳排放權(quán)交易市場管理的成熟經(jīng)驗(yàn)，按照“邊實(shí)施、邊完善”的工作思路，分兩階段推進(jìn)三個(gè)行業(yè)納入碳排放權(quán)交易市場。在啟動(dòng)實(shí)施階段（2024—2026年度），以夯實(shí)碳排放管理基礎(chǔ)、推動(dòng)企業(yè)熟悉市場規(guī)則為主要目標(biāo)，重點(diǎn)培育市場主體，完善市場監(jiān)管，提升企業(yè)履約能力和管理水平，建立激勵(lì)約束機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)化解過剩產(chǎn)能作用有效發(fā)揮，碳市場功能作用初步顯現(xiàn)。在深化完善階段（2027年度—），完善政策法規(guī)體系，健全監(jiān)督管理機(jī)制，全面提升各方參與市場能力，不斷提高數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性，研究建立預(yù)期明確、公開透明的行業(yè)配額總量逐步適度收緊機(jī)制，推動(dòng)單位產(chǎn)品產(chǎn)量碳排放不斷下降，激勵(lì)約束機(jī)制更加完善，協(xié)同推進(jìn)化解過剩產(chǎn)能作用進(jìn)一步提升，碳市場功能作用充分發(fā)揮。
二是合理控制配額盈缺率，實(shí)現(xiàn)碳排放控制與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)?？紤]到我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際，碳排放總量還未達(dá)峰，碳排放權(quán)交易市場未采用基于絕對總量控制的思路，創(chuàng)新采用符合我國國情的配額分配方式，基于強(qiáng)度控制的思路分配配額。此方式既可壓實(shí)企業(yè)減排的主體責(zé)任，有效傳導(dǎo)減排壓力，推動(dòng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，也為下一步過渡到總量控制提供緩沖、奠定基礎(chǔ)。該方式不預(yù)設(shè)絕對配額量上限，配額量與產(chǎn)品產(chǎn)量掛鉤，根據(jù)單位產(chǎn)品產(chǎn)量碳排放的平均或先進(jìn)水平設(shè)定基線，低于基線排放水平的企業(yè)將存在配額盈余，高于基線排放水平的企業(yè)將存在配額短缺，不限制企業(yè)生產(chǎn)，鼓勵(lì)先進(jìn)企業(yè)多生產(chǎn)。這種方式與我國當(dāng)前基于強(qiáng)度控制的碳排放管理政策目標(biāo)方向一致。2024年度鋼鐵、水泥、鋁冶煉企業(yè)獲得的配額量等于經(jīng)核查的實(shí)際排放量，所有企業(yè)均無配額缺口，無需支付履約成本。2025和2026年度各行業(yè)配額整體盈虧平衡，根據(jù)碳排放強(qiáng)度績效設(shè)置調(diào)節(jié)系數(shù)上下限，將所有企業(yè)配額盈缺率控制在較小范圍內(nèi)，不會對行業(yè)企業(yè)發(fā)展產(chǎn)生收縮性效應(yīng)。
三是科學(xué)合理設(shè)計(jì)核算報(bào)告核查體系，切實(shí)幫助企業(yè)提升管理水平和降低管理負(fù)擔(dān)。在充分考慮鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)碳排放機(jī)理特征的基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境部先后分行業(yè)制定發(fā)布了6項(xiàng)核算報(bào)告和核查指南。指南以降低數(shù)據(jù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、減少企業(yè)工作量為導(dǎo)向，一方面，堅(jiān)持化繁為簡、抓大放小，緊盯主要排放源，壓縮非必要核算鏈條，減少碳排放核算參數(shù)數(shù)量，簡化碳排放參數(shù)的核算方法，切實(shí)提升核算報(bào)告核查方法的科學(xué)性、合理性，便于企業(yè)理解和操作實(shí)施；另一方面，堅(jiān)持分級分類管理，細(xì)化企業(yè)碳排放的過程管理和缺省值取值條件，允許數(shù)據(jù)質(zhì)量管理基礎(chǔ)薄弱、排放規(guī)模小的企業(yè)采用缺省值計(jì)算，充分考慮到了企業(yè)碳排放統(tǒng)計(jì)核算能力基礎(chǔ)。此外，根據(jù)核算報(bào)告和核查指南，在管理平臺分行業(yè)建設(shè)數(shù)據(jù)管理模塊，實(shí)現(xiàn)填報(bào)錯(cuò)誤智能預(yù)警、關(guān)鍵參數(shù)自動(dòng)計(jì)算、統(tǒng)計(jì)分析快速便捷、排放報(bào)告一鍵生成等功能，切實(shí)減輕企業(yè)數(shù)據(jù)填報(bào)負(fù)擔(dān)，有效提升碳排放精細(xì)化管理水平。
問：三個(gè)行業(yè)首次進(jìn)入碳排放權(quán)交易市場，如何確保企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確？
答：數(shù)據(jù)質(zhì)量是保障碳排放權(quán)交易市場健康有序發(fā)展的生命線。生態(tài)環(huán)境部一直高度重視碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理，按照“完善制度機(jī)制，嚴(yán)控嚴(yán)查嚴(yán)罰”要求，發(fā)電行業(yè)形成了一套行之有效、可復(fù)制到其他行業(yè)的數(shù)據(jù)質(zhì)量保障體系。參照發(fā)電行業(yè)管理的有益經(jīng)驗(yàn)做法，按照不同行業(yè)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理要求一致原則，完善核算報(bào)告核查（MRV）體系，加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理，確保碳排放數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確可靠。
一是全鏈條壓實(shí)相關(guān)主體責(zé)任。按照《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》等要求，企業(yè)對數(shù)據(jù)質(zhì)量管理負(fù)主體責(zé)任，應(yīng)落實(shí)數(shù)據(jù)質(zhì)量控制計(jì)劃和月度存證、年度碳排放報(bào)告等相關(guān)管理要求，并對其上報(bào)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。從事檢驗(yàn)檢測、編制年度排放報(bào)告和對年度報(bào)告進(jìn)行技術(shù)審核的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)合法合規(guī)開展工作，對出具的檢測報(bào)告或技術(shù)報(bào)告負(fù)責(zé)。在此基礎(chǔ)上發(fā)揮地方生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)管作用，提升地方生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)管能力、監(jiān)管效能。
二是全方位實(shí)施“國家—省—市”三級聯(lián)審。借鑒在發(fā)電行業(yè)已開展的碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量“國家—省—市”三級聯(lián)審工作機(jī)制，對企業(yè)每月通過管理平臺上報(bào)的碳排放相關(guān)數(shù)據(jù)及其證明材料由國家負(fù)責(zé)大數(shù)據(jù)篩查及定期抽查，省負(fù)責(zé)技術(shù)審核，地市負(fù)責(zé)現(xiàn)場抽查。該機(jī)制立足于提升基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的規(guī)范性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性、可追溯性，本著慎之又慎、如履薄冰、步步為營的態(tài)度， “以日保月、以月保年” 。通過開展監(jiān)督幫扶，以問題線索為導(dǎo)向，指導(dǎo)企業(yè)規(guī)范排放核算報(bào)告行為。采取飛行檢查等方式嚴(yán)厲打擊弄虛作假行為，對碳排放數(shù)據(jù)弄虛作假“零容忍”，對違法企業(yè)嚴(yán)肅查處，對存在問題的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)公開曝光，形成有力震懾。
三是全過程納入碳排放數(shù)據(jù)信息化管理體系。依托管理平臺，利用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)實(shí)現(xiàn)異常數(shù)據(jù)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)識別與交叉核驗(yàn)、問題移交整改的智能化，不斷建立完善全業(yè)務(wù)管理環(huán)節(jié)在線化、全流程數(shù)據(jù)集中化、綜合決策科學(xué)化的信息化管理體系。當(dāng)前，發(fā)電行業(yè)年均審核數(shù)據(jù)約為300萬余條，三行業(yè)納入后，審核數(shù)據(jù)總量預(yù)計(jì)將大幅增長。通過數(shù)據(jù)質(zhì)量全過程信息化管理實(shí)現(xiàn)穿透式監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在性、苗頭性、傾向性問題，將數(shù)據(jù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)消滅在“萌芽”狀態(tài)。
問：《方案》出臺后，下一步將開展哪些工作，推動(dòng)《方案》落地實(shí)施？
答：為有力有效落實(shí)《方案》要求，同時(shí)防范新行業(yè)納入碳排放權(quán)交易市場管理后可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，將通過如下措施確保三個(gè)行業(yè)平穩(wěn)納入碳排放權(quán)交易市場。
一是加快推進(jìn)各項(xiàng)工作任務(wù)落實(shí)落地。印發(fā)關(guān)于三個(gè)行業(yè)納入碳排放權(quán)交易市場管理后的重點(diǎn)工作通知，明確重點(diǎn)排放單位名錄制定、關(guān)鍵參數(shù)月度存證、碳排放報(bào)告核查、核定配額發(fā)放、配額清繳等任務(wù)及其完成時(shí)限。印發(fā)實(shí)施年度配額總量和分配方案，建立新納入行業(yè)配額分配制度。
二是加強(qiáng)新納入企業(yè)能力建設(shè)。制定能力建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，對企業(yè)、地方生態(tài)環(huán)境部門、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展針對性專題培訓(xùn)。圍繞月度信息化存證、排放報(bào)告編制及核查、配額分配與清繳、市場交易等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，編制專項(xiàng)培訓(xùn)教材，建設(shè)網(wǎng)上教育學(xué)習(xí)平臺，統(tǒng)一規(guī)范培訓(xùn)內(nèi)容要求，實(shí)現(xiàn)新納入企業(yè)培訓(xùn)全覆蓋，推動(dòng)企業(yè)盡快熟悉掌握相關(guān)規(guī)則。組織開展多輪督導(dǎo)幫扶，編制碳排放管理要點(diǎn)手冊，精準(zhǔn)靶向指導(dǎo)企業(yè)，提升企業(yè)碳排放核算能力、碳資產(chǎn)管理水平。
三是加強(qiáng)政策解讀和宣傳引導(dǎo)。充分利用中國碳市場大會、全國低碳日、新聞發(fā)布會、全國碳市場信息網(wǎng)等平臺渠道主動(dòng)發(fā)聲，搭建暢通與企業(yè)溝通橋梁，及時(shí)回應(yīng)企業(yè)社會關(guān)切。組織各地方和相關(guān)單位多渠道宣傳普及碳市場相關(guān)政策，為碳市場建設(shè)運(yùn)行營造良好社會氛圍。加強(qiáng)信息披露，依法依規(guī)推動(dòng)有關(guān)主體及時(shí)公開排放、履約、交易、質(zhì)押等相關(guān)信息，接受公眾社會監(jiān)督。
