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新疆生態(tài)環(huán)保產業(yè)協(xié)會
健全橫向生態(tài)保護補償機制，促進生態(tài)價值有效轉化
中國環(huán)境報 / 2025-06-04 / ：77
5月23日召開的國務院常務會議研究進一步健全橫向生態(tài)保護補償機制有關舉措，明確要推動建立覆蓋更加全面、權責更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的橫向生態(tài)保護補償機制。
作為破解跨區(qū)域生態(tài)治理難題的關鍵制度創(chuàng)新，橫向生態(tài)保護補償機制通過市場化、法治化手段重構生態(tài)價值分配體系，不僅能矯正生態(tài)外部性導致的市場失靈，更能打破行政壁壘、凝聚治理共識，形成“保護者獲利、使用者付費”的格局。
優(yōu)化協(xié)商機制，放大生態(tài)價值轉化協(xié)同效能
進一步健全橫向生態(tài)保護補償機制，可以從厘清區(qū)域權責、統(tǒng)一補償標準、完善協(xié)商程序方面優(yōu)化協(xié)商機制。
進行生態(tài)保護的區(qū)域由于權責界定模糊且缺乏有效約束，常獨自背負高昂保護成本，卻難以獲得合理補償，而受益區(qū)卻普遍存在“搭便車”心理，導致生態(tài)保護內在動力不足。要破解這一矛盾，應建立科學的權責劃分與獎懲體系。通過制定跨區(qū)域生態(tài)保護權責清單，明確保護區(qū)與受益區(qū)的權利義務邊界；構建生態(tài)信用評價體系，將補償履約情況納入地方政府績效考核并與財政轉移支付掛鉤；實施分級懲罰措施，對嚴重失信地區(qū)采取區(qū)域限批、市場準入限制等強有力的約束手段，從而有效解決生態(tài)保護中責任與利益分配不均的問題，確保各區(qū)域都能積極履行生態(tài)保護義務，為生態(tài)價值的合理轉化奠定基礎。
當前生態(tài)補償實踐中，由于缺乏科學統(tǒng)一的核算方法，補償標準的確定成為爭議的焦點。建立科學合理的補償標準體系需要由多領域專家組成專業(yè)技術委員會，制定核算方法和標準。建立涵蓋水質改善、碳匯增量、生物多樣性保護等多維度的生態(tài)價值核算指標體系。同時設計動態(tài)調整機制，定期根據(jù)物價水平、經濟發(fā)展狀況等因素更新補償標準。在技術層面為跨區(qū)域協(xié)商提供客觀依據(jù)，降低談判成本；在操作層面提高補償實施的規(guī)范性和透明度；在效果層面確保補償金額與生態(tài)價值相匹配，符合“優(yōu)質優(yōu)價”的市場化補償原則。
規(guī)范的協(xié)商程序能夠確保各方在平等、公正的基礎上進行協(xié)商，提高協(xié)商效率和成果的可執(zhí)行性?？梢哉匍_協(xié)商機制建設推進會，搭建各部門、地方之間信息聯(lián)通的框架，采取協(xié)調督導、調研座談等多種方式，指導上下游開展協(xié)商合作；制定標準化的協(xié)商議事規(guī)則，規(guī)范議題設置、代表產生、決策程序等關鍵環(huán)節(jié)；完善爭議解決機制，搭建專業(yè)調解和仲裁平臺。通過完善協(xié)商程序，提高協(xié)議達成率，增強協(xié)議的約束力和可持續(xù)性，構建起規(guī)范高效、多元參與的現(xiàn)代化生態(tài)治理體系。
創(chuàng)新市場機制，激活生態(tài)價值轉化內生動力
進一步健全橫向生態(tài)保護補償機制，可以從創(chuàng)新綠色金融工具、健全市場激勵機制、構建復合補償模式方面創(chuàng)新市場機制。
生態(tài)保護項目普遍面臨資金短缺、可持續(xù)性不足的困境，傳統(tǒng)財政補償模式難以滿足長期投入需求。創(chuàng)新綠色金融支持工具的核心在于構建市場化融資機制。如發(fā)行生態(tài)保護專項債券，募集社會資本支持跨區(qū)域生態(tài)修復工程；開發(fā)“碳匯質押貸”“生態(tài)修復貸”等特色金融產品，對企業(yè)實施保護措施提供差異化信貸支持；建立政府風險補償基金，通過貼息、擔保等方式降低金融機構參與門檻。通過打通多元化融資渠道，形成“財政引導—市場運作—收益反哺”的良性循環(huán)，為生態(tài)價值轉化提供持續(xù)資金保障。
生態(tài)保護正外部性難以內部化，企業(yè)和社會力量缺乏參與動力，需要健全市場激勵機制以保證推動橫向生態(tài)補償?shù)目沙掷m(xù)性。對生態(tài)產品供給方實施稅收減免、用地指標傾斜等政策，建立生態(tài)保護績效與土地開發(fā)權限掛鉤機制。對需求方實行階梯式生態(tài)占用付費制度，超額使用需支付溢價成本并納入信用評價體系。探索社會資本參與，通過稅收優(yōu)惠、財政貼息、政府和社會資本合作（PPP）等政策措施吸引鼓勵社會資本投入生態(tài)保護項目。還可將生態(tài)履約納入企業(yè)信用評價，推動生態(tài)保護從“政府主導”向“市場驅動”轉型。
單一財政補償難以平衡保護與發(fā)展需求，亟須建立“要素全覆蓋、形式多元化”的補償體系?？砂l(fā)展“財政補償+產業(yè)導入”模式，引導受益區(qū)向保護區(qū)轉移生態(tài)農業(yè)、清潔能源等綠色產業(yè)；推廣“飛地經濟”合作，通過園區(qū)共建、稅收分成等方式實現(xiàn)利益共享；建立生態(tài)產品品牌增值機制，將保護區(qū)生態(tài)優(yōu)勢轉化為特色農產品溢價能力。通過市場化補償機制，以“保護—增值—反哺”的良性循環(huán)激勵持續(xù)的保護投入。
健全保障體系，夯實生態(tài)價值轉化運行基礎
進一步健全橫向生態(tài)保護補償機制，可以從完善法治保障體系、優(yōu)化財政保障機制、健全監(jiān)督問責體系方面健全保障體系。
建議明確橫向補償?shù)倪m用范圍、實施程序與爭議解決機制。建立生態(tài)受益區(qū)與保護區(qū)的權利義務清單，細化生態(tài)服務價值核算方法與補償標準動態(tài)調整規(guī)則。設立環(huán)境資源審判專門法庭，推行生態(tài)案件跨行政區(qū)劃集中管轄。建立生態(tài)保護失信聯(lián)合懲戒制度，對拒不履行補償義務的主體實施市場準入限制與信用降級。通過法律剛性約束穩(wěn)定各方預期，將政策倡導轉化為可訴可裁的法律義務，構建權責對等的法治化治理秩序。
優(yōu)化財政保障機制是健全橫向生態(tài)保護補償制度的核心支撐。在資金來源端，須突破單一財政依賴，探索構建多元、穩(wěn)定的“資金池”管理模式，強化縱向引導資金的撬動作用，確保持續(xù)充足的資金供給。在資金分配端，立足本地生態(tài)保護實際需求與成本，科學編制預算，建立基于生態(tài)服務價值、保護成本及績效貢獻的精細化、差異化分配標準，保障資金投放公平合理且精準高效。在資金監(jiān)管端，強化全周期績效管理，構建“項目儲備—過程審計—效果評價”的閉環(huán)監(jiān)管體系，保障資金定向用于生態(tài)保護修復與治理項目，嚴防擠占或替代一般性財政支出。通過提高補償資金的使用效能與制度可持續(xù)性，激勵保護行為。
監(jiān)督機制不夠完善可能導致存在權力尋租空間，生態(tài)損害責任追溯困難。建議構建人大法律監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、公眾社會監(jiān)督的立體化監(jiān)管網(wǎng)絡，建立補償資金使用全流程追溯制度。實施生態(tài)環(huán)境損害終身追責，對截留、挪用等違規(guī)行為實施剛性約束與問責。建立生態(tài)保護政務公開清單，定期發(fā)布區(qū)域生態(tài)質量公報與補償協(xié)議執(zhí)行報告。推行生態(tài)保護目標離任審計，審計結果作為干部選拔任用的核心依據(jù)。通過壓力傳導確保制度剛性運行，維護生態(tài)治理的公正性與公信力，實現(xiàn)“有權必有責、用權受監(jiān)督”的治理閉環(huán)。
