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新疆生態(tài)環(huán)保產業(yè)協(xié)會
建議完善按日連續(xù)處罰條款|雙十年 新征程
中國環(huán)境APP / 2025-06-12 / ：56
根據(jù)《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》（以下簡稱《法典草案》）第1055條的規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經(jīng)營者違法排放、傾倒、處置污染物、廢棄物或者其他物質，受到罰款處罰且被責令改正的，依法作出處罰決定的部門或者機構應當組織復查。如果發(fā)現(xiàn)其繼續(xù)實施該違法行為、拒不改正，或者拒絕、阻撓復查的，可以自責令改正之日的次日起，按照原罰款數(shù)額按日連續(xù)處罰。
該條款是在《環(huán)境保護法》第59條的基礎上修改而成的，修改主要體現(xiàn)在細節(jié)方面。具體而言，將第59條中的“拒不改正”細化為“組織復查，發(fā)現(xiàn)其繼續(xù)實施該違法行為、拒不改正或者拒絕、阻撓復查的”。其中，“復查”的提法來源于《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》。該辦法第13條規(guī)定，排污者具有下列情形之一的，認定為拒不改正：（1）責令改正違法行為決定書送達后，環(huán)境保護主管部門復查發(fā)現(xiàn)仍在繼續(xù)違法排放污染物的；（2）拒絕、阻撓環(huán)境保護主管部門實施復查的。此外，根據(jù)該辦法，如果排污者不改正，環(huán)境保護主管部門應再次作出責令改正違法行為決定書，并再次進行復查。若再次復查仍拒不改正的，則計罰日數(shù)累計執(zhí)行，且按日連續(xù)處罰次數(shù)不受限制。
如果按照這樣的規(guī)定，排污者一直不改正，就會出現(xiàn)一種現(xiàn)象：一方面，處罰金額隨著時間不斷增加；另一方面，非法排污行為卻仍在持續(xù)進行。這真的是立法者希望看到的結果嗎？立法者賦予該制度的初衷是單純?yōu)榱肆P款，還是希望通過罰款來促使違法者改正呢？
責令改正決定作出后，當事人未改正違法行為而被課以罰款的規(guī)定主要有兩種模式。
第一種是加重處罰模式。例如，《法典草案》第1161條規(guī)定，對超標排放社會生活噪聲的，責令改正，并處五千元以上五萬元以下的罰款；拒不改正的，處五萬元以上二十萬元以下的罰款……在這種模式下，罰款金額是確定的或靜態(tài)的。按照該模式的邏輯，拒不改正構成了新的違法行為。在行政決定作出之前，存在一個違法行為，原罰款針對的是行政決定前的違法行為；而第二個罰款則針對行政決定之后的違法行為。如此一來，事實上或自然上的一個排污行為被行政決定截斷為兩個法律上的違法行為。在這種模式中，第二個罰款屬于行政處罰，因此適用“一事不再罰”原則。不過，行政決定的作出將一個事實上或自然上的行為一分為二，形成兩個違法行為，因而可以課以兩次處罰，并不違反“一事不再罰”原則。這種模式可以稱為行政處罰模式。
第二種則是第1055條所規(guī)定的模式。該模式與第一種模式的區(qū)別在于，罰款并沒有采用靜態(tài)的定額，而是采用按日連續(xù)處罰的方式。這種模式對違法者施加了巨大的經(jīng)濟壓力和心理負擔，促使其盡早自行結束違法行為。這種模式可以稱為執(zhí)行罰模式。
對于不履行行政決定的情況，一般會分階段實行間接強制執(zhí)行和直接強制執(zhí)行。
直接強制執(zhí)行是指執(zhí)行機關直接對義務人的人身或財產實施強制力量，迫使其履行義務或實現(xiàn)與履行義務相同狀態(tài)的執(zhí)行方法。而間接強制執(zhí)行則是通過附加不利后果或者替代履行的方式促使義務人履行義務。如果義務具有可替代性，行政機關可以通過代履行方式，委托第三方履行義務，并由義務人支付履行費用。如果義務不具可替代性，行政機關則通過附加不利后果，如增加經(jīng)濟壓力或心理負擔，迫使義務人履行。停止非法排污不屬于可替代義務，因此無法適用代履行，只能適用執(zhí)行罰。
根據(jù)《行政強制法》第45條第1款的規(guī)定，“行政機關依法作出金錢給付義務的行政決定，當事人逾期不履行的，行政機關可以依法加處罰款或者滯納金。加處罰款或者滯納金的標準應當告知當事人。”這里的加處罰款和滯納金屬于執(zhí)行罰?！斗ǖ洳莅浮返?055條規(guī)定的第一次罰款是對過去義務違反的處罰，而按日連續(xù)處罰與《行政強制法》規(guī)定的加處罰款或滯納金有相同的目的，即通過對當事人施加經(jīng)濟壓力和心理負擔，迫使其履行或執(zhí)行已經(jīng)作出的行政決定。這不屬于確定權利義務的層面，而是屬于執(zhí)行已有行政決定的保障措施。
執(zhí)行罰屬于間接強制執(zhí)行。在改正違法行為的效果尚未發(fā)生時，應當及時轉為直接強制執(zhí)行。畢竟，執(zhí)法的最終目的應該是促使違法者停止違法行為，處罰本身并不是目的。
我國臺灣地區(qū)《行政執(zhí)行法》第32條規(guī)定，經(jīng)間接強制不能達執(zhí)行目的，或因情況緊迫，如不及時執(zhí)行，顯難達到執(zhí)行目的時，執(zhí)行機關得依直接強制方法執(zhí)行之。根據(jù)《行政強制法》第46條第1款的規(guī)定，行政機關依照本法第四十五條規(guī)定實施加處罰款或者滯納金超過三十日，經(jīng)催告當事人仍不履行的，具有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以強制執(zhí)行。雖然該款規(guī)定的是金錢給付義務的執(zhí)行，但其蘊含的法理是相同的：當間接強制執(zhí)行不奏效時，應當及時啟動直接強制執(zhí)行。如果行政機關只罰款而不結束違法行為，那么就會顛倒處罰和制止違法行為之間的關系。
因此，《法典草案》第1055條應該規(guī)定間接強制執(zhí)行與直接強制執(zhí)行之間的銜接。
此外，按日連續(xù)處罰究竟持續(xù)多少日才合理、總金額是否設置上限，也需要慎重考量?！缎姓娭品ā返?5條第2款的要求是“加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務的數(shù)額”，但《法典草案》規(guī)定的按日連續(xù)處罰的基數(shù)為原罰款數(shù)額，相比之下，后者明顯過于嚴厲，不符合比例原則。
因此，《法典草案》第1055條應在如下兩方面加以修改：第一，規(guī)定在經(jīng)過一定時間按日連續(xù)處罰之后仍未改正違法行為的，行政機關經(jīng)催告后當事人仍未履行義務的，應當向所在地有管轄權的人民法院申請強制執(zhí)行；第二，對按日連續(xù)處罰的總金額實行封頂，不宜超出原罰款數(shù)額太多。當然，《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》也應做相應的修改。
