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新疆生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)
生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目多需政府補(bǔ)貼
2020-05-27 / ：84
各細(xì)分領(lǐng)域項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制占比分布圖（項(xiàng)目數(shù)量） 劉偉龍制圖
各細(xì)分領(lǐng)域項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制占比分布圖（投資規(guī)模） 劉偉龍制圖
◆趙云皓 盧靜 徐志杰 李文杰
生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目通常具有投資金額大、資本回收期長(zhǎng)、回報(bào)渠道較為單一、風(fēng)險(xiǎn)與不確定性高等特點(diǎn)，那么，生態(tài)環(huán)境PPP入庫(kù)項(xiàng)目的運(yùn)作方式有哪些特點(diǎn)？
主要為BOT模式
采用BOT模式運(yùn)作的項(xiàng)目數(shù)量占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的72.6%，投資規(guī)模占74.6%
分析發(fā)現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境PPP主要為BOT（建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）模式，采用BOT模式運(yùn)作的項(xiàng)目數(shù)量占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的72.6%，投資規(guī)模占74.6%；采用TOT（移交-經(jīng)營(yíng)-移交）+BOT模式運(yùn)作的項(xiàng)目數(shù)量占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的6.32%，投資規(guī)模占6.13%；采用TOT模式運(yùn)作的項(xiàng)目數(shù)量占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的4.01%，投資規(guī)模占1.97%；采用ROT（重整-經(jīng)營(yíng)-移交）模式運(yùn)作的項(xiàng)目數(shù)量占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的3.50%，投資規(guī)模占1.36%；采用BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)）模式運(yùn)作的項(xiàng)目數(shù)量占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的1.44%，投資規(guī)模占0.94%；采用O&M（委托運(yùn)營(yíng)）模式運(yùn)作的項(xiàng)目數(shù)量占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的0.66%，投資規(guī)模占0.23%；采用其他運(yùn)作模式的項(xiàng)目數(shù)量占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的11.5%，投資規(guī)模占14.8%。
BOT模式最突出的特點(diǎn)是政府以特許協(xié)議的形式，授權(quán)項(xiàng)目公司對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng)及維護(hù)。特許期限內(nèi)項(xiàng)目公司通過當(dāng)?shù)卣o予的政策優(yōu)惠和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目帶來的收益來償還貸款和獲得合理的利潤(rùn)。BOT模式主要用于一些投資較大、建設(shè)周期長(zhǎng)和可以運(yùn)營(yíng)獲利的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，適用于生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目，因此生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目多采用此種模式。
按照上述細(xì)分領(lǐng)域統(tǒng)計(jì)分析，污水、綜合治理、垃圾處理、垃圾發(fā)電等項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模最大，此類項(xiàng)目有一定的收費(fèi)機(jī)制和財(cái)政資金補(bǔ)助，因此可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目占比最高，項(xiàng)目數(shù)量和投資規(guī)模占比分別為53.6%和57.6%；其次是政府付費(fèi)類項(xiàng)目，項(xiàng)目數(shù)量和投資規(guī)模占比分別為38.0%和38.1%；使用者付費(fèi)類項(xiàng)目最少，項(xiàng)目數(shù)量和投資規(guī)模占比分別為8.39%和4.36%。
使用者付費(fèi)類項(xiàng)目的數(shù)量和規(guī)模逐漸下降
2019年政府付費(fèi)類項(xiàng)目數(shù)量?jī)H為2017年的12.5%
自2015年來，生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目的使用者付費(fèi)類項(xiàng)目的數(shù)量和規(guī)模逐漸下降。2019年3月，《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）要求，財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目，若將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫(kù)。污水、垃圾處理等領(lǐng)域依照收支兩條線管理，不受政策影響。而黑臭水體治理、農(nóng)村污水垃圾處理、水環(huán)境綜合整治等沒有使用者付費(fèi)和經(jīng)營(yíng)性收益，或者付費(fèi)和收益過低的領(lǐng)域項(xiàng)目，被大量清理出庫(kù)或拒絕入庫(kù)。2019年政府付費(fèi)類項(xiàng)目數(shù)量?jī)H為2017年的12.5%，投資規(guī)模為2017年的8.39%?？尚行匀笨谘a(bǔ)助類項(xiàng)目數(shù)量和投資規(guī)模占比高達(dá)65.2%和73.7%。
項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制怎樣？
許多領(lǐng)域以可行性缺口補(bǔ)助為主
從細(xì)分領(lǐng)域看，污水處理、綜合治理、垃圾處理、濕地保護(hù)等項(xiàng)目均以可行性缺口補(bǔ)助為主，項(xiàng)目數(shù)量幾乎占到所有項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制中的一半左右，政府付費(fèi)數(shù)量次之。以上幾類項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行過程中，通常使用者付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)，因此由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。
垃圾發(fā)電項(xiàng)目中，可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到了87.6%，投資規(guī)模占比達(dá)到了90.5%。“十三五”以來，國(guó)家各部委、地方政府出臺(tái)系列政策文件，推動(dòng)垃圾焚燒處理項(xiàng)目，《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》提出：“十三五”大中型城市將重點(diǎn)發(fā)展生活垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)，鼓勵(lì)區(qū)域共建共享焚燒處理設(shè)施，到2020年，垃圾焚燒處理率達(dá)到40%。生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目作為有穩(wěn)定現(xiàn)金流項(xiàng)目，其大多數(shù)項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制為可行性缺口補(bǔ)助，垃圾焚燒發(fā)電執(zhí)行全國(guó)統(tǒng)一垃圾發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)0.65元/千瓦時(shí)，同時(shí)政府方以中標(biāo)每噸垃圾補(bǔ)貼單價(jià)給予項(xiàng)目公司可行性缺口補(bǔ)助，同時(shí)為保證項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，政府方設(shè)置相應(yīng)的保底垃圾處理量。
針對(duì)生物質(zhì)能項(xiàng)目，我國(guó)推出了標(biāo)桿電價(jià)+補(bǔ)貼電價(jià)的優(yōu)惠政策，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電執(zhí)行全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)0.75元/千瓦時(shí)或中標(biāo)價(jià)格不高于0.75元/千瓦時(shí)。項(xiàng)目公司通過生物質(zhì)焚燒發(fā)電售電給電網(wǎng)公司獲得收入，因此以使用者付費(fèi)為主。目前我國(guó)《生物質(zhì)發(fā)電管理辦法》正在制定過程中，預(yù)計(jì)新的管理辦法將對(duì)生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)的收費(fèi)機(jī)制作出重大調(diào)整，將會(huì)直接影響生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)未來發(fā)展。
各省項(xiàng)目情況如何？
廣東政府付費(fèi)類項(xiàng)目最多，湖南可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目最多
從省份分布上看，政府付費(fèi)類項(xiàng)目中，項(xiàng)目數(shù)量占比前5位的省份分別是廣東省、河南省、安徽省、湖北省和貴州??；投資規(guī)模占比前5位分別是河南省、廣東省、湖北省、安徽省、吉林省。可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目中，項(xiàng)目數(shù)量占比前5位的省份分別是湖南省、湖北省、四川省、貴州省和河南??；投資規(guī)模占比前5位分別是湖北省、四川省、河南省、云南省和河北省。使用者付費(fèi)類項(xiàng)目中，項(xiàng)目數(shù)量占比前5位的省份分別是貴州省、山東省、浙江省、陜西省和河南??；投資規(guī)模占比前5位分別是山東省、貴州省、廣東省、陜西省、福建省。
