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環(huán)境政策與貿(mào)易政策需加強(qiáng)融合
2019-12-10 / ：93
環(huán)境與貿(mào)易之間的關(guān)系是多樣、復(fù)雜和重要的。國(guó)際上關(guān)于環(huán)境與貿(mào)易關(guān)系的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐基本與環(huán)境保護(hù)進(jìn)程同步，而且環(huán)境保護(hù)的發(fā)展不斷推動(dòng)環(huán)境政策與貿(mào)易政策融合。我國(guó)在上世紀(jì)八九十年代開(kāi)始環(huán)境與貿(mào)易關(guān)系的討論，隨著加入世貿(mào)組織、“洋垃圾”禁令的實(shí)施及中美經(jīng)貿(mào)摩擦的發(fā)展，關(guān)于環(huán)境政策與貿(mào)易政策相互影響的討論愈加引發(fā)關(guān)注，進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境政策與貿(mào)易政策融合的重要性和迫切性日漸突出。
國(guó)際上環(huán)境政策與貿(mào)易政策融合性由弱變強(qiáng)
國(guó)際上環(huán)境與貿(mào)易的討論起始于20世紀(jì)70年代初期，隨后各方對(duì)環(huán)境與貿(mào)易的關(guān)注度逐漸增強(qiáng)，環(huán)境政策與貿(mào)易政策的融合性由弱變強(qiáng)。其發(fā)展大致分三個(gè)階段：
第一階段，認(rèn)識(shí)期（20世紀(jì)70年代至80年代）。在這個(gè)階段，國(guó)際環(huán)境機(jī)構(gòu)和貿(mào)易組織開(kāi)始認(rèn)識(shí)到環(huán)境與貿(mào)易密切相關(guān)，相互影響。1971年關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）成立了第一個(gè)與環(huán)境相關(guān)的工作組——環(huán)境措施與國(guó)際貿(mào)易工作組。1972年GATT秘書(shū)處撰寫(xiě)了《工業(yè)污染控制與國(guó)際貿(mào)易》報(bào)告，引發(fā)了1972年瑞典斯德哥爾摩聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議對(duì)環(huán)境與貿(mào)易投資議題的初步探討。
第二階段，實(shí)踐期（20世紀(jì)90年代初期至21世紀(jì)初）。在這個(gè)階段，國(guó)際貿(mào)易組織開(kāi)始推動(dòng)在貿(mào)易協(xié)定中加入環(huán)境條款，或推動(dòng)環(huán)境產(chǎn)品與服務(wù)貿(mào)易自由化。1995年《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》建立了WTO并寫(xiě)入了環(huán)境例外相關(guān)條款，且根據(jù)1994年的貿(mào)易部長(zhǎng)會(huì)議“關(guān)于貿(mào)易與環(huán)境的決定”在WTO下建立了貿(mào)易與環(huán)境委員會(huì)。這一階段WTO也發(fā)生了一些環(huán)境爭(zhēng)端案件，如印度等四國(guó)告美國(guó)的蝦龜案，就是利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制，解決貿(mào)易與環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的一個(gè)典型案例。亞太經(jīng)合組織（APEC）1994年確立了環(huán)境愿景，1997年提出將環(huán)境產(chǎn)品與服務(wù)（EGS）作為9個(gè)提前自愿自由化部門(mén)之一；美國(guó)、加拿大、墨西哥1994年在簽署的《北美自貿(mào)協(xié)定》將《北美環(huán)境合作協(xié)定》作為附件之一，并進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。從環(huán)境角度，1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過(guò)的《21世紀(jì)議程》提出，通過(guò)貿(mào)易自由化促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，使貿(mào)易與環(huán)境相輔相成。
第三階段，深化期（21世紀(jì)以后），環(huán)境政策與貿(mào)易政策融合度大大加強(qiáng)。2015年12月，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署正式啟動(dòng)環(huán)境與貿(mào)易中心，從機(jī)構(gòu)層面保障國(guó)際環(huán)境機(jī)構(gòu)推動(dòng)環(huán)境與貿(mào)易協(xié)調(diào)。截至2018年底，涵蓋環(huán)境章節(jié)的自貿(mào)協(xié)定數(shù)量達(dá)36個(gè)，特別是2018年包括11國(guó)在內(nèi)的跨太平洋伙伴全面進(jìn)步協(xié)定（CPTPP）包含了幾十頁(yè)的環(huán)境內(nèi)容；2015年11月歐盟公布的《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議》（TTIP）中有15條涉及到環(huán)境議題；美國(guó)2012年公布的投資協(xié)定示范文本中將環(huán)境列為單獨(dú)章節(jié)。2012年APEC發(fā)布環(huán)境產(chǎn)品清單，2014年17個(gè)WTO成員發(fā)起了環(huán)境產(chǎn)品諸邊協(xié)定（EGA）談判，其環(huán)境產(chǎn)品的貿(mào)易總量占據(jù)了全球90%以上。此外，許多國(guó)家將環(huán)境與貿(mào)易融合作為政策和制度固化。
環(huán)境政策與貿(mào)易政策融合首先是環(huán)境與貿(mào)易本質(zhì)的相關(guān)性和自然屬性。貿(mào)易與環(huán)境的影響依賴于環(huán)境和貿(mào)易目標(biāo)相互補(bǔ)充和相互支持的程度，積極的效果需要適當(dāng)?shù)摹⒅С中缘慕?jīng)濟(jì)政策和環(huán)境政策。因?yàn)榄h(huán)境是所有基本投入的基礎(chǔ)，也是處理基本投入所需能源的基礎(chǔ)。反過(guò)來(lái)，貿(mào)易受環(huán)境意識(shí)的影響，因?yàn)槌隹谏瘫仨氻憫?yīng)市場(chǎng)對(duì)綠色產(chǎn)品的需求。
同時(shí)，從西方國(guó)家的實(shí)踐歷史來(lái)看，政治需求、貿(mào)易利益、環(huán)境合作等因素的拉動(dòng)作用也很重要，主要表現(xiàn)在：一是緩解環(huán)境非政府組織和環(huán)境保護(hù)的壓力，安撫國(guó)內(nèi)民眾獲取選舉等政治需要；二是擔(dān)心薄弱的環(huán)保措施可能導(dǎo)致不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，刺激經(jīng)濟(jì)和擴(kuò)大出口的需要；三是利用貿(mào)易相關(guān)的制裁等約束性措施推動(dòng)國(guó)際環(huán)境保護(hù)進(jìn)程以及推動(dòng)環(huán)境合作和交流。
我國(guó)環(huán)境政策與貿(mào)易政策融合進(jìn)展及問(wèn)題
相較國(guó)際社會(huì)，中國(guó)對(duì)環(huán)境與貿(mào)易的關(guān)注晚，開(kāi)始主要是被動(dòng)接受，但是之后進(jìn)展快、力度大，制定了很多政策落實(shí)環(huán)境與貿(mào)易融合。
首先，開(kāi)展了大量相關(guān)研究，為環(huán)境政策與貿(mào)易政策融合提供基礎(chǔ)依據(jù)。隨著改革開(kāi)放發(fā)展，我國(guó)學(xué)者開(kāi)始關(guān)注環(huán)境與貿(mào)易投資關(guān)系的問(wèn)題，從貿(mào)易和國(guó)際法律角度開(kāi)展了綠色貿(mào)易壁壘、國(guó)際環(huán)境爭(zhēng)端等相關(guān)研究。21世紀(jì)以后，特別是為迎接中國(guó)入世，開(kāi)展了許多貿(mào)易對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、貿(mào)易規(guī)則與環(huán)境政策關(guān)系等相關(guān)研究。入世后，除了繼續(xù)從法律視角探討貿(mào)易規(guī)則與環(huán)境政策協(xié)調(diào)外，開(kāi)始開(kāi)展促進(jìn)節(jié)能減排的綠色貿(mào)易手段以及綠色貿(mào)易政策研究。針對(duì)中國(guó)貨物貿(mào)易現(xiàn)狀，研究提出“環(huán)境逆差”的概念，從政策解決角度提出“中國(guó)綠色貿(mào)易體系”，這些成果為環(huán)境政策與貿(mào)易政策融合相關(guān)決策提供了技術(shù)支持。
其次，積極參與并推動(dòng)國(guó)際環(huán)境與貿(mào)易政策制定及進(jìn)程。中國(guó)從入世開(kāi)始即積極參與WTO環(huán)境與貿(mào)易相關(guān)談判，在中國(guó)入世承諾減讓表中將環(huán)境服務(wù)納入予以市場(chǎng)準(zhǔn)入開(kāi)放，成為WTO中少數(shù)對(duì)環(huán)境服務(wù)進(jìn)行開(kāi)放的發(fā)展中成員。2012年，中國(guó)與美國(guó)等其他成員一起，積極推動(dòng)APEC環(huán)境產(chǎn)品清單的制定。之后，中國(guó)作為發(fā)起國(guó)之一積極推動(dòng)WTO下環(huán)境產(chǎn)品諸邊協(xié)定談判。在區(qū)域和雙邊自貿(mào)框架下，在中國(guó)—瑞士、中國(guó)—韓國(guó)、中國(guó)—格魯吉亞等自貿(mào)協(xié)定中設(shè)置了環(huán)境章節(jié)。截至目前，中國(guó)簽署的所有自貿(mào)協(xié)定均包括環(huán)境條款和環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)開(kāi)放出價(jià)。
第三，積極推動(dòng)國(guó)內(nèi)環(huán)境政策與貿(mào)易政策的融合。中國(guó)大大降低“兩高一資”產(chǎn)品的出口退稅率，用貿(mào)易手段倒逼污染產(chǎn)品和行業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，減輕污染壓力。為順應(yīng)WTO規(guī)則，中國(guó)進(jìn)一步完善了稀土、多種原材料產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)外投資方面，2013年，商務(wù)部、原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布《對(duì)外投資合作環(huán)境保護(hù)指南》，為綠色海外投資保駕護(hù)航。2017年，原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合相關(guān)部委共同發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)綠色“一帶一路”建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)如何實(shí)現(xiàn)環(huán)境政策與國(guó)際貿(mào)易政策融合提出了意見(jiàn)和方案。在黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，明確提出“加快環(huán)境保護(hù)、投資保護(hù)等新議題談判，形成面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)”，在黨中央文件中確定將環(huán)境議題納入國(guó)際貿(mào)易和投資進(jìn)程。
盡管政策方面進(jìn)行了大量推動(dòng)，隨著中國(guó)貿(mào)易量的迅速增長(zhǎng)以及生態(tài)文明建設(shè)的推動(dòng)，環(huán)境與貿(mào)易關(guān)系日益緊密，環(huán)境政策和貿(mào)易政策融合與當(dāng)前需求還有一定差距。比如，在貿(mào)易政策制定中環(huán)境利益沒(méi)有被充分考慮或被統(tǒng)籌考慮；國(guó)際環(huán)境與貿(mào)易政策制定中被動(dòng)接受的多，積極推動(dòng)的少；現(xiàn)有國(guó)內(nèi)環(huán)境與貿(mào)易融合政策原則性表述多，具體措施少等。
順勢(shì)而為，統(tǒng)籌考慮，做實(shí)環(huán)境政策與貿(mào)易政策融合大文章
基于上述分析，在國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則面臨新一輪重構(gòu)及中國(guó)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)背景下，應(yīng)順勢(shì)而為，統(tǒng)籌考慮，積極推動(dòng)，做實(shí)環(huán)境政策與貿(mào)易政策融合大文章。
第一，積極主動(dòng)推動(dòng)國(guó)際貿(mào)易政策綠色化及國(guó)際環(huán)境公約與貿(mào)易協(xié)定的融合。積極參加國(guó)際環(huán)境與貿(mào)易談判并主動(dòng)設(shè)置議題，制定中國(guó)貿(mào)易投資協(xié)定環(huán)境章節(jié)示范文本并納入自貿(mào)協(xié)定，制定《貿(mào)易政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)施導(dǎo)則》并推動(dòng)開(kāi)展國(guó)際貿(mào)易協(xié)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，制定《綠色貿(mào)易（投資）管理辦法》。
第二，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)環(huán)境政策與貿(mào)易政策融合。將貿(mào)易對(duì)環(huán)境的影響作為環(huán)境與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析的重要內(nèi)容，將中美經(jīng)貿(mào)摩擦等相關(guān)貿(mào)易投資因素納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十四五”規(guī)劃，繼續(xù)推動(dòng)降低“兩高一資”目錄產(chǎn)品的出口退稅率，加征環(huán)境關(guān)稅，對(duì)以有害化學(xué)物質(zhì)為原材料的進(jìn)口產(chǎn)品及煤炭等為代表的資源性產(chǎn)品加征邊境調(diào)節(jié)稅。
第三，大力促進(jìn)環(huán)境產(chǎn)品與服務(wù)貿(mào)易發(fā)展。通過(guò)明晰環(huán)保產(chǎn)業(yè)清單、分類、邊界、統(tǒng)計(jì)等，促進(jìn)環(huán)境產(chǎn)品與服務(wù)貿(mào)易，加大政府采購(gòu)環(huán)境服務(wù)力度，大力推動(dòng)新能源貿(mào)易，加大對(duì)環(huán)保技術(shù)和設(shè)備的進(jìn)口力度，搭建環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)貿(mào)易信息交流平臺(tái)，組織“一帶一路”環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)博覽會(huì)，推動(dòng)降低環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)的關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘。
第四，繼續(xù)深化環(huán)境與貿(mào)易政策研究，加強(qiáng)能力建設(shè)。建立研究和實(shí)施資金保障機(jī)制，單設(shè)環(huán)境與貿(mào)易投資專項(xiàng)資金，加強(qiáng)環(huán)境與貿(mào)易投資議題的基礎(chǔ)性、政策性和戰(zhàn)略性研究，如定期開(kāi)展環(huán)境與貿(mào)易投資形勢(shì)分析，加強(qiáng)生物多樣性與貿(mào)易影響、氣候變化與貿(mào)易關(guān)系等相關(guān)研究，加強(qiáng)環(huán)境與貿(mào)易學(xué)科建設(shè)及人員能力建設(shè)。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心
