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新疆生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)
巧用專項(xiàng)債推進(jìn)“無(wú)廢城市”建設(shè)
2019-11-08 / ：92
制圖/劉偉龍
◆徐毅 趙云皓 王志凱 徐志杰
國(guó)家新增、提前下達(dá)專項(xiàng)債額度，一個(gè)明確信號(hào)是重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)保等補(bǔ)短板重點(diǎn)領(lǐng)域，其中包括“無(wú)廢城市”建設(shè)。那么，“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)城市和地區(qū)如何把握機(jī)遇，充分發(fā)揮專項(xiàng)債的作用？在申報(bào)和落地時(shí)應(yīng)注意哪些問(wèn)題？國(guó)家層面又該如何有效提高專項(xiàng)債對(duì)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的支持力度？
生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院開(kāi)展了專項(xiàng)債支持“無(wú)廢城市”試點(diǎn)建設(shè)的研究，提出試點(diǎn)城市與地區(qū)申報(bào)使用專項(xiàng)債的舉措意見(jiàn)，以及國(guó)家層面有效提高專項(xiàng)債對(duì)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的支持力度的具體建議。
專項(xiàng)債如何助力“無(wú)廢城市”建設(shè)？
緩解政府投入資金籌措難題，促進(jìn)多元投入，推動(dòng)公益性強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)性差的項(xiàng)目落地
目前，“無(wú)廢城市”建設(shè)“11+5”個(gè)試點(diǎn)城市和地區(qū)的實(shí)施方案均通過(guò)評(píng)審。2019年-2021年，共計(jì)實(shí)施“無(wú)廢城市”建設(shè)子項(xiàng)目476個(gè)，總投資1237.98億元。
“無(wú)廢城市”建設(shè)資金需求量大，專項(xiàng)債能否形成助力，將從哪些方面推動(dòng)？
首先，專項(xiàng)債的應(yīng)用可以打通“無(wú)廢城市”建設(shè)中，政府投入資金籌措難的瓶頸問(wèn)題。據(jù)了解，“無(wú)廢城市”建設(shè)具有一定的收費(fèi)機(jī)制，但也需要政府予以一定的補(bǔ)貼。比如，根據(jù)各地區(qū)情況的不同，政府需承擔(dān)用地占補(bǔ)平衡、征拆補(bǔ)償、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、失地農(nóng)民保險(xiǎn)，以及部分無(wú)收益的公益性項(xiàng)目的建設(shè)投資等保障性資金投入。政府使用“無(wú)廢城市”建設(shè)專項(xiàng)債資金，能夠有效緩解上述問(wèn)題。
同時(shí)，由于專項(xiàng)債可用于項(xiàng)目資本金，且資金成本遠(yuǎn)低于社會(huì)資本方融資成本，通過(guò)項(xiàng)目資本金注入的方式，可大大降低政府補(bǔ)貼，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。
其次，專項(xiàng)債用于“無(wú)廢城市”建設(shè)，將極大豐富社會(huì)資金投入環(huán)境治理的渠道，促進(jìn)形成多元投入的格局。
政府推動(dòng)“無(wú)廢城市”建設(shè)可采用的金融工具主要包括政府債券、政府投資基金、政府與社會(huì)資本合作（PPP）、組建企業(yè)化運(yùn)營(yíng)國(guó)資公司、政府信托、開(kāi)發(fā)性金融等。專項(xiàng)債投資的主體包括商業(yè)銀行、社?；?、企業(yè)和個(gè)人，投資的主體最為多元，是目前個(gè)人直接參與項(xiàng)目投資的唯一渠道。自2019年3月25日起，個(gè)人可通過(guò)銀行和證券交易所柜臺(tái)直接購(gòu)買，市民認(rèn)購(gòu)活躍。
“無(wú)廢城市”建設(shè)發(fā)行專項(xiàng)債，進(jìn)一步擴(kuò)展社會(huì)資金投入建設(shè)的渠道，對(duì)推動(dòng)多元投入環(huán)境治理具有重要的意義。
再次，專項(xiàng)債將推動(dòng)公益性強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)性差的項(xiàng)目落地實(shí)施，提高資金綜合效益。
依據(jù)“無(wú)廢城市”建設(shè)“11+5”個(gè)試點(diǎn)城市和地區(qū)的實(shí)施方案，公益性項(xiàng)目數(shù)量334個(gè)，投資999.33億元，占項(xiàng)目總投資的80.7%。其中，不具備經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目投資占比約為2.5%，主要是單一的環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目、農(nóng)村工改廁、秸稈還田、分散式養(yǎng)殖糞污處置等。
長(zhǎng)期以來(lái)，不具備經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目主要依靠財(cái)政投入，而這類項(xiàng)目恰恰是當(dāng)下“無(wú)廢城市”建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容與關(guān)鍵環(huán)節(jié)。采用專項(xiàng)債推動(dòng)“無(wú)廢城市”建設(shè)，能夠通過(guò)專項(xiàng)債資金自平衡方案設(shè)計(jì)，將有緊密關(guān)聯(lián)的經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目統(tǒng)籌實(shí)施。一方面擴(kuò)大了項(xiàng)目范圍與規(guī)模，提高收益、降低成本；另一方面通過(guò)有效的整合，更好的發(fā)揮項(xiàng)目的治理成效，提高環(huán)境效益。
什么樣的項(xiàng)目能獲得專項(xiàng)債支持？
科學(xué)確定項(xiàng)目?jī)?nèi)容，整合經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，統(tǒng)籌實(shí)施，做好資金使用和項(xiàng)目收益規(guī)劃
相對(duì)于其他形式的政信金融工具，專項(xiàng)債適用范圍廣、融資周期長(zhǎng)、綜合成本低、資金到位快，更適合用于“無(wú)廢城市”建設(shè)。試點(diǎn)城市和地區(qū)在策劃“無(wú)廢城市”建設(shè)專項(xiàng)債項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)注意哪些問(wèn)題，什么樣的項(xiàng)目更容易獲得青睞？
據(jù)了解，地方政府在策劃專項(xiàng)債項(xiàng)目時(shí)，首當(dāng)其沖的是要科學(xué)確定項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容。項(xiàng)目策劃應(yīng)緊密圍繞“無(wú)廢城市”建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)和目標(biāo)，確定建設(shè)內(nèi)容，規(guī)模合理，避免投資無(wú)效和過(guò)度投資。
在遴選項(xiàng)目時(shí)，要確?！盁o(wú)廢城市”建設(shè)專項(xiàng)債項(xiàng)目的公益屬性。值得注意的是，企業(yè)綠色化升級(jí)改造、綠色建筑開(kāi)發(fā)等明顯企業(yè)投資主體的建設(shè)項(xiàng)目不予納入。
同時(shí)，地方政府要做好項(xiàng)目整合與捆綁實(shí)施，將有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目有機(jī)組合，著力推動(dòng)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)。比如，將農(nóng)村生活垃圾處理處置有收費(fèi)、有機(jī)廢棄物集中處置與資源化有收入、生物質(zhì)發(fā)電上網(wǎng)有補(bǔ)貼等經(jīng)營(yíng)性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，與旱改廁糞污、分散式畜牧養(yǎng)殖糞污、秸稈等收儲(chǔ)運(yùn)等非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目整合起來(lái)，統(tǒng)籌實(shí)施。
此外，地方政府還可以采用適合的項(xiàng)目運(yùn)作模式。比如，新建項(xiàng)目應(yīng)積極探索專項(xiàng)債與PPP等市場(chǎng)化融資手段相結(jié)合的方式推進(jìn)建設(shè)，盡可能減輕政府初期投資和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼壓力。
在項(xiàng)目投資與收益方面，一方面要做好專項(xiàng)債使用計(jì)劃，規(guī)范使用專項(xiàng)債資金。編制“無(wú)廢城市”建設(shè)專項(xiàng)債整體方案，申報(bào)專項(xiàng)債額度。實(shí)施中，根據(jù)投資需求，分期分批發(fā)行、使用本地區(qū)的專項(xiàng)債，資金優(yōu)先用于具備開(kāi)工條件的項(xiàng)目；必須用于建設(shè)投資，形成固定資產(chǎn)，不能用于政府日常工作經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。
另一方面，要充分挖掘并科學(xué)核算項(xiàng)目市場(chǎng)化收益。除采用污水處理費(fèi)、相關(guān)土地出讓金等政府性基金收入、垃圾處理費(fèi)等專項(xiàng)收入還本付息外，“無(wú)廢城市”建設(shè)專項(xiàng)債項(xiàng)目應(yīng)結(jié)合各地實(shí)際，增加項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性，如拓展廣告、旅游、租賃等業(yè)務(wù)。同時(shí)，科學(xué)核算收益規(guī)模，確保專項(xiàng)債額度跟未來(lái)收益的匹配性。
專項(xiàng)債建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施需注意啥？
重點(diǎn)把握前期籌備、申報(bào)實(shí)施、強(qiáng)化管理等要點(diǎn)，加快推進(jìn)專項(xiàng)債用于生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域
“無(wú)廢城市”建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)作模式通常包括PPP、特許經(jīng)營(yíng)、總承包+運(yùn)營(yíng)維護(hù)等。除了項(xiàng)目策劃，地方政府在加快推動(dòng)“無(wú)廢城市”建設(shè)項(xiàng)目落地的過(guò)程中，還應(yīng)重點(diǎn)把握前期籌備、申報(bào)實(shí)施、強(qiáng)化管理等要點(diǎn)。
在項(xiàng)目的前期工作準(zhǔn)備時(shí)，首先要完成項(xiàng)目立項(xiàng)、入庫(kù)等工作，確保項(xiàng)目合理合規(guī)。比如，加快推進(jìn)“無(wú)廢城市”建設(shè)專項(xiàng)債相關(guān)項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、拆遷環(huán)評(píng)等各項(xiàng)手續(xù)和前期工作，納入發(fā)改部門(mén)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)；采用PPP模式推進(jìn)的項(xiàng)目，納入財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目庫(kù)等。
第二，推進(jìn)項(xiàng)目融資自平衡論證，項(xiàng)目預(yù)期收益與融資要平衡。專項(xiàng)債的運(yùn)用應(yīng)與項(xiàng)目運(yùn)作模式相互匹配，綜合適用條件、融資規(guī)模、使用成本、借款周期、財(cái)政能力等因素，選擇適合的項(xiàng)目運(yùn)作模式，確保融資規(guī)模與項(xiàng)目收益相平衡，項(xiàng)目全周期財(cái)務(wù)可持續(xù)。
第三，建立健全項(xiàng)目安排協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各部門(mén)職責(zé)。各試點(diǎn)城市和地區(qū)“無(wú)廢城市”建設(shè)專項(xiàng)債申報(bào)和實(shí)施工作應(yīng)由領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌推進(jìn)，財(cái)政、發(fā)改、金融管理等部門(mén)協(xié)同配合。
在專項(xiàng)債項(xiàng)目的申報(bào)過(guò)程中，地方政府應(yīng)注意做好專項(xiàng)債額度申請(qǐng)、發(fā)行準(zhǔn)備和文件申報(bào)、債券發(fā)行3個(gè)階段工作。
在專項(xiàng)債項(xiàng)目的落地過(guò)程中，地方政府要注意強(qiáng)化資金項(xiàng)目管理。首先，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其次堅(jiān)持績(jī)效導(dǎo)向，采用專項(xiàng)債資金的試點(diǎn)城市和地區(qū)應(yīng)建立“無(wú)廢城市”建設(shè)專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效考核辦法，并科學(xué)設(shè)置項(xiàng)目績(jī)效考核指標(biāo)，強(qiáng)化項(xiàng)目、資產(chǎn)全生命周期績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)環(huán)境與社會(huì)效益最佳，經(jīng)濟(jì)成本最低，有力支撐“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)目標(biāo)指標(biāo)的達(dá)成。再次推進(jìn)公眾參與，做好地方政府債務(wù)信息公開(kāi)工作，推行“無(wú)廢城市”建設(shè)項(xiàng)目專項(xiàng)債券商業(yè)銀行柜臺(tái)市場(chǎng)發(fā)行。
專項(xiàng)債如何更好地用于生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域？
一方面，建議生態(tài)環(huán)境、發(fā)改、財(cái)政等部門(mén)積極對(duì)接協(xié)調(diào)，參照土地儲(chǔ)備、棚戶區(qū)改造、收費(fèi)公路等領(lǐng)域，探討形成“無(wú)廢城市”建設(shè)專項(xiàng)債產(chǎn)品。
比如，參照污水處理收費(fèi)征收使用管理辦法，規(guī)范生活垃圾等固廢處理收費(fèi)，研究將其納入地方政府性基金預(yù)算管理。在試點(diǎn)城市和地區(qū)先行先試，研究出臺(tái)垃圾處理費(fèi)征收使用管理辦法，實(shí)行專款專用。
另一方面，建議決策層制定“無(wú)廢城市”建設(shè)專項(xiàng)債券管理辦法，專項(xiàng)債額度適度向“無(wú)廢城市”建設(shè)領(lǐng)域傾斜。省級(jí)層面，專項(xiàng)債應(yīng)優(yōu)先支持試點(diǎn)城市和地區(qū)開(kāi)展“無(wú)廢城市”建設(shè)，并鼓勵(lì)和支持非試點(diǎn)城市結(jié)合自身需求策劃固廢基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)債項(xiàng)目。
相關(guān)背景
地方政府專項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱“專項(xiàng)債”）是省、自治區(qū)、直轄市政府為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。作為我國(guó)逆周期調(diào)節(jié)的有效手段，國(guó)家明確了新增、提前下達(dá)專項(xiàng)債額度的要求，采取加快發(fā)行進(jìn)度、提前下達(dá)額度、擴(kuò)大適用范圍、延長(zhǎng)還債期限、準(zhǔn)予用于項(xiàng)目資本金和采用“債貸組合”、免征所得稅等一系列舉措推進(jìn)，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)保等補(bǔ)短板領(lǐng)域。
“無(wú)廢城市”建設(shè)具有環(huán)境基本公共服務(wù)公益性屬性，通過(guò)使用者付費(fèi)、廢物資源化等方式，可享有一定的收益，現(xiàn)金流收入通常能夠覆蓋專項(xiàng)債還本付息規(guī)模，符合專項(xiàng)債融資條件，是專項(xiàng)債鼓勵(lì)使用的生態(tài)環(huán)保補(bǔ)短板重點(diǎn)領(lǐng)域。
