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新疆生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)
補(bǔ)貼不再，散煤會(huì)復(fù)燒嗎？
2019-09-09 / ：87
“煤改電、煤改氣等散煤替代的補(bǔ)貼是有一定期限的，大部分是3年左右，3年后如何可持續(xù)推進(jìn)，需要認(rèn)真對(duì)待這一問(wèn)題。”在近日召開(kāi)的第四屆中國(guó)散煤綜合治理大會(huì)上，國(guó)務(wù)院參事室特約研究員吳吟說(shuō)。
2017年5月，財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家能源局4部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)工作的通知》，重點(diǎn)支持京津冀及周邊地區(qū)“2+26”城市，首批確定了12個(gè)試點(diǎn)城市，試點(diǎn)示范期為3年。
2018年，《關(guān)于擴(kuò)大中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖城市試點(diǎn)的通知》印發(fā)，試點(diǎn)范圍擴(kuò)展至京津冀及周邊地區(qū)“2+26”城市、張家口市和汾渭平原城市。目前散煤治理中的“雙替代”工作主要依靠政府補(bǔ)貼推進(jìn)，在此基礎(chǔ)上，3年后如果補(bǔ)貼不再，散煤會(huì)復(fù)燒嗎？這一關(guān)系到散煤治理效果的問(wèn)題，成為關(guān)注焦點(diǎn)。
家住河北省邯鄲市叢臺(tái)區(qū)的退休職工老梁，近日為即將到來(lái)的冬季取暖算了一筆經(jīng)濟(jì)賬。“雙替代的3年補(bǔ)貼，現(xiàn)在已經(jīng)結(jié)束了。如果未來(lái)沒(méi)有補(bǔ)貼，按照我現(xiàn)在居住的60平方米左右小屋計(jì)算，一個(gè)取暖季大概要花費(fèi)2600元左右。相較燒煤時(shí)一個(gè)取暖季花費(fèi)1100元，也是可以承受得起的。”然而，老梁話鋒一轉(zhuǎn)，“我們這里位處城鄉(xiāng)接合部，周邊農(nóng)村的農(nóng)民自家房屋面積大，如果沒(méi)有補(bǔ)貼，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)壓力變大，復(fù)燒散煤的可能性就會(huì)增大?！?/p>
今年上半年，大氣污染防治形勢(shì)依然嚴(yán)峻。6月13日，生態(tài)環(huán)境部就2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理問(wèn)題約談河北省保定、廊坊，河南省洛陽(yáng)、安陽(yáng)、濮陽(yáng)，山西省晉中等6市政府，指出這些城市推進(jìn)藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)力度有所放松，部分問(wèn)題出現(xiàn)反彈。
其中，廊坊和保定散煤復(fù)燒問(wèn)題突岀。保定市在2018年-2019年采暖季出現(xiàn)了清潔取暖補(bǔ)助資金籌集不到位、管理不規(guī)范、劃撥不及時(shí)的情況，影響了群眾用氣用電取暖的積極性。生態(tài)環(huán)境部在2019年初抽查發(fā)現(xiàn)，保定市已完成清潔化替代的村莊散煤復(fù)燃比例高達(dá)36.1%，大量散煤游離于監(jiān)管之外。
一些地方散煤復(fù)燒原因何在？
“客觀來(lái)說(shuō)，散煤治理在近年來(lái)取得了積極、重要的成效。2018年取得的控煤成績(jī)有目共睹。”吳吟說(shuō)。散煤之所以出現(xiàn)復(fù)燒，受多方因素影響。如局部地區(qū)、特定時(shí)段的清潔能源短供；受工期進(jìn)度影響，改造項(xiàng)目在進(jìn)入采暖季后尚未達(dá)到使用條件；居民的傳統(tǒng)觀念和取暖習(xí)慣等。在本次論壇發(fā)布的《中國(guó)散煤綜合治理調(diào)研報(bào)告2019》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報(bào)告》）中，煤控研究項(xiàng)目分析師李雪玉指出：“在諸多因素中,清潔取暖成本、實(shí)際支出水平與居民經(jīng)濟(jì)承受能力之間的不平衡是關(guān)鍵?！?/p>
《報(bào)告》項(xiàng)目組經(jīng)過(guò)調(diào)研，對(duì)“四省八市民用散煤”進(jìn)行分析,在參與居民收入調(diào)研的1775個(gè)農(nóng)村清潔取暖改造用戶中,統(tǒng)計(jì)出居民年收入小于5萬(wàn)元的占比92%，其中年收入小于3萬(wàn)元的占比達(dá)47%。
“目前，在北方清潔取暖試點(diǎn)城市中，農(nóng)村居民年人均可支配收入范圍是1萬(wàn)元-1.8萬(wàn)元。借鑒英國(guó)燃料貧困定義，合理的燃料支岀占比大約是5%，農(nóng)村居民戶均供暖費(fèi)用可承受范圍在1500元/年-2500元/年。”環(huán)境規(guī)劃院公共財(cái)政與投資研究部投資績(jī)效評(píng)價(jià)室主任宋玲玲表示。
而根據(jù)《報(bào)告》中對(duì)“四省八市民用散煤”的調(diào)查結(jié)果，“居民的普遍支出意愿不超過(guò)2000元。參與報(bào)告調(diào)硏的945戶‘雙替代’居民中，32%的用戶實(shí)際支出（政府補(bǔ)貼后）超過(guò)2000元，其中30%的用戶實(shí)際支出在2000元-5000元之間?！崩钛┯窀嬖V記者，“也就是說(shuō)，成本對(duì)于居民的取暖行為有較大影響?！?/p>
如何優(yōu)化補(bǔ)貼方式？
目前，清潔取暖試點(diǎn)城市補(bǔ)助方式采用中央財(cái)政投入+地方配套資金的方式。補(bǔ)貼方式中，存在一些問(wèn)題。
比如，中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)按照直轄市、省會(huì)城市、地級(jí)市的行政單位進(jìn)行補(bǔ)貼，未充分體現(xiàn)城市差異性。同屬于地級(jí)市，保定的改造任務(wù)是廊坊市的2.9倍，而中央財(cái)政的資金投入都是每年5億元。再如，清潔取暖試點(diǎn)城市補(bǔ)助資金在中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的基礎(chǔ)上，以地方政府補(bǔ)貼資金為主。2019年完成示范期所有改造任務(wù)后，若仍沿用目前補(bǔ)貼水平，地方政府補(bǔ)貼壓力將持續(xù)加大。
那么，應(yīng)如何進(jìn)一步優(yōu)化補(bǔ)貼方式，采用合理的成本分擔(dān)模式？
“一方面，改進(jìn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。從按行政級(jí)別的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)榘磫挝桓脑烀娣e或改造戶數(shù)的固定產(chǎn)出補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并充分考慮各城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡和財(cái)力差異較大的情況，補(bǔ)貼應(yīng)朝經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)傾斜，建立按經(jīng)濟(jì)水平分檔的固定產(chǎn)出補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)?！彼瘟崃岜硎荆傲硗?，建立績(jī)效補(bǔ)貼機(jī)制。目前中央對(duì)試點(diǎn)城市的清潔取暖補(bǔ)貼缺少獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。建立績(jī)效補(bǔ)貼機(jī)制，可以對(duì)績(jī)效評(píng)估結(jié)果為‘優(yōu)秀’的城市給予額外的獎(jiǎng)勵(lì)資金?！?/p>
在成本分擔(dān)模式上，清潔取暖成本應(yīng)在中央政府、地方政府、清潔取暖相關(guān)企業(yè)（城燃公司、地方電力公司、供暖公司等）以及居民消費(fèi)者之間合理分擔(dān)。“可以按照建設(shè)成本和使用成本進(jìn)行分擔(dān)。在燃?xì)夤芫W(wǎng)建設(shè)、電網(wǎng)建設(shè)、清潔熱源氣源建設(shè)等方面，政府、企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任。對(duì)于已實(shí)施‘雙替代’居民的清潔取暖使用成本，原取暖方式的成本由居民承擔(dān)，額外增加的部分由政府、企業(yè)和居民共同承擔(dān)。財(cái)政補(bǔ)貼一部分，電網(wǎng)或燃?xì)夤境袚?dān)一部分，承擔(dān)比例需分城市、分技術(shù)，經(jīng)過(guò)詳細(xì)經(jīng)濟(jì)調(diào)研后確定。”李雪玉解釋說(shuō)，“為了彌補(bǔ)電網(wǎng)和燃?xì)夤?，政府可給予企業(yè)其他政策支持，如優(yōu)化電力市場(chǎng)交易，優(yōu)先將低價(jià)電力銷(xiāo)售給‘煤改電’配電網(wǎng)公司等。”
此舉將有助于強(qiáng)化企業(yè)在清潔取暖領(lǐng)域的主體地位?！秷?bào)告》指出，北方清潔取暖應(yīng)逐步形成“企業(yè)為主、政府推動(dòng)、居民可承受”的局面，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入清潔供暖領(lǐng)域，鼓勵(lì)社會(huì)資本設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，投資清潔取暖項(xiàng)目和技術(shù)研發(fā)。
