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新疆生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)
環(huán)保行業(yè)PPP市場存在三大問題
2019-03-28 / ：119
3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)作政府工作報(bào)告時(shí)指出，創(chuàng)新項(xiàng)目融資方式，適當(dāng)降低基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目資本金比例，用好開發(fā)性金融工具，吸引更多民間資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)。落實(shí)民間投資支持政策，有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作(以下簡稱PPP)。
財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2018年12月末，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)管理庫項(xiàng)目比2017年12月末凈增1517個(gè)、投資額2.4萬億元;管理庫項(xiàng)目累計(jì)8654個(gè)、投資額13.2萬億元。
其中在行業(yè)方面，同比凈增項(xiàng)目數(shù)前3位分別是市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸，分別為703個(gè)和284個(gè)、228個(gè);累計(jì)落地示范項(xiàng)目數(shù)前3位分別是市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，分別為393個(gè)、91個(gè)和86個(gè)。
在全國政協(xié)委員嚴(yán)彬看來，環(huán)境治理和修復(fù)等綠色項(xiàng)目具有典型的公益性特征，投資需求大、項(xiàng)目運(yùn)營和投資回收周期長，長期以來主要依賴公共財(cái)政投入。在財(cái)政去杠桿不斷深化、政府嚴(yán)控債務(wù)規(guī)模的背景下，綠色發(fā)展“擁抱”PPP成為必然選擇。
可以說，2014年以來，隨著財(cái)政部和國家發(fā)展改革委大力推進(jìn)PPP模式，我國已經(jīng)成為全球最大的PPP市場，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域迎來了一波PPP項(xiàng)目建設(shè)熱潮。當(dāng)然，PPP在快速發(fā)展的過程中，不可避免地也暴露出一些問題。
2017年下半年國家開始陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)文件，包括“92號(hào)文”“192號(hào)文”，以及剛剛印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》等，這些文件旨在加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的規(guī)范化運(yùn)行，清理一批不符合規(guī)范或不適合使用PPP方式的項(xiàng)目，防止PPP異化為地方融資平臺(tái)，遏制地方政府隱性債務(wù)增量，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域也面臨著調(diào)整和挑戰(zhàn)。
今年全國兩會(huì)召開前夕，全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)就保障環(huán)保PPP項(xiàng)目穩(wěn)定開展遞交了提案。提案認(rèn)為，環(huán)保行業(yè)PPP市場目前主要存在三大問題。
一是在金融降杠桿穩(wěn)杠桿的政策環(huán)境下，許多環(huán)保PPP項(xiàng)目中標(biāo)“大戶”陷入財(cái)務(wù)困境。
一方面，2018年下半年環(huán)保行業(yè)企業(yè)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)加大，融資渠道全面萎縮，金融機(jī)構(gòu)對(duì)于PPP項(xiàng)目貸款融資謹(jǐn)慎評(píng)估，政府付費(fèi)類、可行性缺口補(bǔ)助等PPP項(xiàng)目融資難度加大，貸款規(guī)模下降成本飆升，PPP項(xiàng)目融資成本激漲至五年貸款基準(zhǔn)利率上浮10%～30%左右，許多進(jìn)入建設(shè)期和運(yùn)營期的項(xiàng)目呈現(xiàn)難以為繼的態(tài)勢(shì)。
另一方面，地方財(cái)政支出管理能力不足，導(dǎo)致環(huán)保企業(yè)應(yīng)收賬款畸高不下。財(cái)政部規(guī)定每一年度用于支付和補(bǔ)貼全部PPP項(xiàng)目的支出不能超出當(dāng)?shù)匾话愎差A(yù)算支出比例的10%，再加上一些地方政府沒有將環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算，或者相應(yīng)預(yù)算額度嚴(yán)重不足，且又沒有明確穩(wěn)定的付費(fèi)資金來源，導(dǎo)致污水垃圾處理服務(wù)費(fèi)用無法及時(shí)足額支付，實(shí)質(zhì)上這已經(jīng)形成地方政府隱性債務(wù)。
二是在監(jiān)管趨嚴(yán)背景下，許多財(cái)政承受能力有限的地方政府叫停PPP項(xiàng)目。某些地方政府觀望中央政策導(dǎo)向，要求政府投資類所有續(xù)建及未開工建設(shè)項(xiàng)目一律停止施工建設(shè)，現(xiàn)金流少、缺少經(jīng)營性質(zhì)的PPP項(xiàng)目受到嚴(yán)格限制，以防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不少污泥、污水、垃圾處理等環(huán)保項(xiàng)目被清理或暫停。
三是自2014年P(guān)PP模式加速推進(jìn)以來，地方投資建設(shè)過熱，加上前期準(zhǔn)備不足，所以PPP項(xiàng)目泛化異化等亂象頻發(fā)，大量生態(tài)環(huán)保PPP項(xiàng)目集中爆發(fā)使市政領(lǐng)域規(guī)模擴(kuò)張過快，凸顯行業(yè)服務(wù)能力滯后。
為了更好引導(dǎo)我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域PPP模式健康發(fā)展，確保環(huán)保行業(yè)穩(wěn)健增長，全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)給出了一些建議：
一是加強(qiáng)地方政府信用體系建設(shè)。建議加大信息披露力度，建立黑名單，并與中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付掛鉤，減少地方政府違約毀約風(fēng)險(xiǎn)，以督促履行公共服務(wù)責(zé)任。對(duì)于因違約毀約侵犯合作方的合法權(quán)益行為，應(yīng)在地方主管領(lǐng)導(dǎo)干部績效考評(píng)中統(tǒng)籌考慮。完善PPP合同終止和回購補(bǔ)償機(jī)制，建立政府PPP違約擔(dān)?；穑捎诜烧咦儎?dòng)而終止項(xiàng)目或不支付合法收益，社會(huì)資本可以通過有效的投訴、賠償和救濟(jì)渠道維護(hù)應(yīng)得權(quán)益。
二是完善綠色金融政策支持環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)。保障已簽約和開工的PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)作，滿足合理融資需求。落實(shí)多部委關(guān)于鼓勵(lì)運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)的相關(guān)政策，拓展與PPP項(xiàng)目周期性匹配的直接融資方式，加快PPP資產(chǎn)證券化和PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債的實(shí)施。
三是適度提升地方政府環(huán)境服務(wù)供給能力。按照國務(wù)院《保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》要求，應(yīng)著力補(bǔ)齊我國生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域短板，保持有效投資力度。財(cái)政部應(yīng)指導(dǎo)地方政府精準(zhǔn)執(zhí)行控制地方債務(wù)的政策導(dǎo)向，避免“一刀切”叫停PPP項(xiàng)目的簡單化做法，防止人為導(dǎo)致違約風(fēng)險(xiǎn)。污水垃圾處理屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，市場化程度較高，地方政府負(fù)有環(huán)境主體責(zé)任和義務(wù)，應(yīng)保障合理再投資和優(yōu)質(zhì)環(huán)保項(xiàng)目的建設(shè)需求。
