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　　在從2014年掀起的新一輪PPP熱潮中，甚至2003年以來(lái)的市政基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革以來(lái)，包括環(huán)衛(wèi)在內(nèi)的諸多領(lǐng)域創(chuàng)造了快速成長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)環(huán)境。環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化可以分為政府購(gòu)買服務(wù)和PPP兩種類型，前者是運(yùn)用較多的做法，而環(huán)衛(wèi)PPP則仍處于不斷發(fā)展的過(guò)程中。環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化的未來(lái)趨勢(shì)值得關(guān)注。

　　一、E20環(huán)衛(wèi)鏈體系

　　根據(jù)《E20環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化報(bào)告》（2017年），E20將固廢產(chǎn)業(yè)鏈分為產(chǎn)生源、環(huán)衛(wèi)鏈和處理端三個(gè)環(huán)節(jié)。其中，環(huán)衛(wèi)鏈主要包括道路清掃保潔、垃圾收運(yùn)、垃圾分類和垃圾回收利用等內(nèi)容。

　　圖1 E20固廢產(chǎn)業(yè)鏈

　　對(duì)于環(huán)衛(wèi)鏈，E20進(jìn)一步細(xì)分為路線、戶線和庫(kù)線三種傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)的收運(yùn)線路，其中，“路線”是指道路清掃，包括市政道路和水面（主要在南方地區(qū)）；“戶線”是指小區(qū)及部分單位生活垃圾的收集清運(yùn)；“庫(kù)線”是指產(chǎn)生特殊運(yùn)營(yíng)單位的垃圾，如醫(yī)療垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾等，由處置單位直接負(fù)責(zé)收運(yùn)或向社會(huì)類運(yùn)輸單位進(jìn)行購(gòu)買的一種收運(yùn)方式。傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)當(dāng)中，“路線”和“戶線”是主要類型，且其服務(wù)內(nèi)容在不斷橫向外延拓展中，如前者在某些項(xiàng)目中增加了管道疏通、公廁保潔、景觀亮化、路等維護(hù)、市政綠化等內(nèi)容；后者增加了垃圾分類、再生資源利用等內(nèi)容。在環(huán)衛(wèi)鏈上的內(nèi)容創(chuàng)新、模式創(chuàng)新，是環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)及有效落地的重點(diǎn)。

　　圖2  E20環(huán)衛(wèi)鏈之“路線”和“戶線”

　　二、環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化值得關(guān)注的幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)

　　E20研究發(fā)現(xiàn)分析，環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化的實(shí)踐起步于上個(gè)世紀(jì)80年代中期，北京、上海、深圳等地率先進(jìn)行了一些探索。2003年以后，不少東部沿海城市紛紛推動(dòng)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化，部分城市甚至實(shí)現(xiàn)城區(qū)環(huán)衛(wèi)全面市場(chǎng)化。特別是2013年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）發(fā)布，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購(gòu)買服務(wù)力度，各地環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化力度明顯增強(qiáng)。而自2014年起，國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，各地環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目數(shù)量明顯增多，甚至有地方政府明確要求將以往采取政府購(gòu)買服務(wù)的環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP模式。財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)中，已有50多個(gè)環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目（含清掃、收運(yùn)）入庫(kù)。根據(jù)E20的測(cè)算，環(huán)衛(wèi)存在2000億元的市場(chǎng)空間。

　　圖3  2020年環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)空間：2000億元

　　E20在2017年發(fā)布《環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化報(bào)告——從政府購(gòu)買服務(wù)到PPP》曾指出，環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化已從過(guò)去以政府購(gòu)買服務(wù)為主向以PPP模式為主轉(zhuǎn)變，且市場(chǎng)開始從大中城市向區(qū)縣城市下沉，垃圾分類和廚余垃圾等細(xì)分領(lǐng)域PPP機(jī)會(huì)也不容忽視。從實(shí)操角度來(lái)看，環(huán)衛(wèi)企業(yè)應(yīng)聚焦區(qū)縣市場(chǎng)，盡快“跑馬圈地”，做大市場(chǎng)份額；創(chuàng)新參與方式，積極參與PPP項(xiàng)目，做強(qiáng)環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)鏈；同時(shí)，主動(dòng)整合行業(yè)資源，尋找兼并重組機(jī)會(huì)，爭(zhēng)取在競(jìng)爭(zhēng)中成為環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域的“領(lǐng)跑者”。

　　但根據(jù)E20的跟蹤研究及會(huì)員企業(yè)走訪發(fā)現(xiàn)，環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化還面臨一些關(guān)鍵問(wèn)題亟待解決。

　　（一）購(gòu)買服務(wù)合規(guī)性問(wèn)題

　　從目前大多數(shù)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化項(xiàng)目來(lái)看，政府購(gòu)買服務(wù)是主要模式。甚至有環(huán)衛(wèi)企業(yè)明確表示，和PPP模式相比，更傾向于政府購(gòu)買服務(wù)。但從實(shí)操的層面而言，實(shí)際上這類項(xiàng)目中包括對(duì)環(huán)衛(wèi)設(shè)備方面的要求，甚至少數(shù)還包括垃圾中轉(zhuǎn)站或公共廁所的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理任務(wù)。而《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào))明確規(guī)定：“嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》確定的服務(wù)范圍實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)，不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目?！币虼?，如果包括環(huán)衛(wèi)設(shè)備、環(huán)衛(wèi)設(shè)施及建筑工程的環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目，采取政府購(gòu)買服務(wù)方式可能和87號(hào)文相沖突，企業(yè)方利益安全性有可能有合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。

　　此外，我們注意到，不少環(huán)衛(wèi)政府購(gòu)買服務(wù)合同/協(xié)議長(zhǎng)于3年，少數(shù)甚至達(dá)到10年。根據(jù)E20的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目中，合作期限在1-3年的項(xiàng)目數(shù)量占比為76%，長(zhǎng)于10年的占11%，3-10年的占13%。但從87號(hào)文所規(guī)定的“政府購(gòu)買服務(wù)所需資金應(yīng)當(dāng)在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃中據(jù)實(shí)足額安排”以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕3號(hào)）規(guī)定的“中期財(cái)政規(guī)劃按照三年滾動(dòng)方式編制”，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目合作期在3年內(nèi)更符合政策要求。因此，長(zhǎng)于3年的環(huán)衛(wèi)政府采購(gòu)服務(wù)，其合規(guī)性及有效性也存疑。