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新疆生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會
深刻認(rèn)識排污許可制發(fā)展新階段，推動排污許可管理邁上新臺階
環(huán)保365 / 2020-11-30 / ：344
一、排污許可制進(jìn)入新發(fā)展階段
實(shí)施排污許可制是黨中央 國務(wù)院部署的生態(tài)文明體制改革重要任務(wù)，是全面支撐打贏污染防治攻堅戰(zhàn)、推動環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的重要制度創(chuàng)新和安排，是堅持和完善中國特色社會主義制度的重要組成部分。
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“完善污染物排放許可制，實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度”；新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：國家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度，排污許可制進(jìn)入法制化軌道；《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》將“完善污染物排放許可證制度”作為加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容；《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“完善污染物排放許可制”。2016年底，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，國家自2017年以來全面推行排污許可制改革，2020年底基本實(shí)現(xiàn)固定污染源排污許可證核發(fā)全覆蓋。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出“構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系”；黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》指出：全面實(shí)行排污許可制，推進(jìn)排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)市場化交易。
“十三五”是建立排污許可制、健全排污許可制法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的關(guān)鍵期，排污許可制度日趨成熟和定型?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出在“十四五”期間“全面實(shí)行排污許可制”，在基本實(shí)現(xiàn)固定污染源排污許可證核發(fā)全覆蓋目標(biāo)任務(wù)之后，我國排污許可制發(fā)展將進(jìn)入全面實(shí)行新階段。
二、深刻認(rèn)識全面實(shí)行排污許可制內(nèi)涵
1.全面實(shí)行排污許可制，標(biāo)志著“十三五”排污許可制改革成效基本符合預(yù)期，以強(qiáng)化排污者主體責(zé)任、規(guī)范污染排放行為為核心的排污許可制度功能定位、法制基礎(chǔ)、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系和實(shí)施要求基本成熟和定型，排污許可制四梁八柱基本建成，排污許可制度改革進(jìn)入由完善排污許可制向全面實(shí)行排污許可制轉(zhuǎn)變的窗口期，基于更好發(fā)揮制度效能的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和局部調(diào)整成為主流。到2021年，排污許可制度更加成熟更加定型，在全面支撐深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、構(gòu)建現(xiàn)代固定污染源治理體系等方面發(fā)揮更為基礎(chǔ)性的作用。
2.全面實(shí)行排污許可制，要求全面確立排污許可制在固定污染源監(jiān)管制度體系中的核心地位。
一是固定污染源監(jiān)管制度協(xié)同改革，重點(diǎn)是排污許可制與環(huán)評、執(zhí)法協(xié)同改革，以充分發(fā)揮排污許可制管理效能為核心，厘清排污許可、環(huán)評、執(zhí)法等監(jiān)管制度事權(quán)邊界，環(huán)評在解決固定污染源環(huán)境準(zhǔn)入的同時全面支撐、服務(wù)排污許可證核發(fā)，污染防治執(zhí)法以排污許可證許可事項(xiàng)為基本依據(jù)和共同預(yù)期，推動排污許可管理要求落地見效。
二是重構(gòu)以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，遵循尺度公平、各有側(cè)重、銜接順暢的原則，按照污染排放管理“一業(yè)一策”的要求著力解決環(huán)評、排污許可兩次行政許可的在許可事項(xiàng)上的矛盾；統(tǒng)籌行業(yè)“一業(yè)一策”和排污單位特征管理要求，形成以排污許可證為載體的“一廠一策”，全面服務(wù)和支撐按證執(zhí)法。
三是推動污染防治執(zhí)法由“按環(huán)評及其審批意見執(zhí)法”向“按排污許可證執(zhí)法”轉(zhuǎn)換，根據(jù)執(zhí)法結(jié)果優(yōu)化排污許可事項(xiàng)，促進(jìn)排污許可制與生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法全聯(lián)動。
四是加快構(gòu)建排污單位按證排污體系建設(shè)，引導(dǎo)排污單位建立健全高效按證排污工作機(jī)制，落實(shí)排污許可管理要求。
五是完善排污許可法制基礎(chǔ)，健全排污許可法律法規(guī)體系，加快補(bǔ)齊執(zhí)行報告、臺賬記錄的法律責(zé)任短板。
六是鞏固排污許可管理全覆蓋成果，全面開展排污許可常態(tài)化監(jiān)管，嚴(yán)禁排污許可降級管理，持續(xù)提升排污許可證核發(fā)質(zhì)量；推動建設(shè)項(xiàng)目信息共享共通，打通新、改、擴(kuò)建設(shè)項(xiàng)目“備案（審批、核準(zhǔn)）-環(huán)評-排污許可”管理鏈條，嚴(yán)厲打擊無證排污。
七是強(qiáng)化排污許可數(shù)據(jù)運(yùn)用與開發(fā)，建立健全排污許可證執(zhí)行報告審核機(jī)制，不斷提高執(zhí)行報告數(shù)據(jù)質(zhì)量，為排污權(quán)市場化交易、環(huán)保稅、環(huán)境統(tǒng)計、污染減排以及限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境政策制定等提供統(tǒng)一的固定污染源排放數(shù)據(jù)，推進(jìn)固定污染源排放數(shù)據(jù)逐漸向排污許可制歸集，指導(dǎo)固定污染源精準(zhǔn)治理、科學(xué)治理。
八是突出排污許可制在健全環(huán)境治理企業(yè)責(zé)任體系中的引領(lǐng)作用，通過強(qiáng)化固定污染源污染防治執(zhí)法，推進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)綠色化、提升企業(yè)治污能力和水平。
3.全面實(shí)行排污許可制，要求配套建立相應(yīng)的工作機(jī)制。
一是在中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的環(huán)境治理工作機(jī)制框架內(nèi)，主動順應(yīng)和把握省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革趨勢，厘清省、市縣生態(tài)環(huán)境部門及其他相關(guān)部門在實(shí)行排污許可制中的職能職責(zé)，基于各級黨委和政府有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單，建立生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)縱橫銜接、生態(tài)環(huán)境部門與相關(guān)部門橫向有效聯(lián)動的工作網(wǎng)絡(luò)、推動形成省級負(fù)責(zé)全面實(shí)行排污許可制的組織實(shí)施和監(jiān)督、州市將全面實(shí)行排污許可制擺在更加突出的位置來抓、縣區(qū)側(cè)重現(xiàn)場檢查和執(zhí)法、排污單位履行持證排污和按證排污法定義務(wù)的全面實(shí)行排污許可制工作格局。
二是按照先建基本制度再建核心制度的思路，州市生態(tài)環(huán)境部門做好內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分工和協(xié)作，借鑒2020年全覆蓋工作成功經(jīng)驗(yàn)因地制宜健全內(nèi)部工作機(jī)制，強(qiáng)化行政審批、環(huán)境管理、執(zhí)法、法規(guī)宣傳等科室之間的工作聯(lián)動，將與固定污染源相關(guān)的環(huán)境管理事項(xiàng)以及能夠通過排污許可制落實(shí)的環(huán)境管理工作任務(wù)，全部納入排污許可制調(diào)控范疇，實(shí)行排污許可管理會商制度，打通排污許可管理鏈條，明確排污許可制事權(quán)邊界。
三是樹立發(fā)證、用證、管證、持續(xù)改進(jìn)“四位一體”的排污許可管理理念，加快“先發(fā)證”向“后到位”轉(zhuǎn)變，促進(jìn)排污許可證核發(fā)與按證執(zhí)法深度融合。排污許可證核發(fā)既要嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的要求，又要能夠有效滿足地方環(huán)境管理需求，通過排污許可與執(zhí)法銜接從根本上改變當(dāng)前發(fā)證與管證脫鉤的現(xiàn)狀，進(jìn)一步優(yōu)化固定污染源環(huán)境管理資源配置。
4.全面實(shí)行排污許可制，要求建立常態(tài)化的技術(shù)支撐體系。
一是建立省對州市常態(tài)化幫扶指導(dǎo)體系。在工作環(huán)節(jié)上，覆蓋發(fā)證登記、證后管理、按證排污、按證執(zhí)法和排污許可數(shù)據(jù)二次開發(fā)利用等全過程；在工作內(nèi)容上，包括政策、技術(shù)、服務(wù)等各方面；在服務(wù)對象上，以州市、縣區(qū)生態(tài)環(huán)境部門為主；在工作方式上，建立幫扶指導(dǎo)事項(xiàng)動態(tài)清單，計劃內(nèi)幫扶與個性化幫扶相結(jié)合，根據(jù)州市幫扶指導(dǎo)需求開展幫扶指導(dǎo)；在執(zhí)行機(jī)制上，延續(xù)2020年固定污染源清理整頓和發(fā)證登記工作建立且行之有效的“領(lǐng)導(dǎo)小組把舵定向、領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織協(xié)調(diào)、省級技術(shù)組強(qiáng)支撐、州市包保組重執(zhí)行”模式；在技術(shù)體系上，以培育壯大地方排污許可技術(shù)力量、建立強(qiáng)大排污許可專業(yè)隊伍為主線，形成以省級技術(shù)組為支點(diǎn)、州市排污許可技術(shù)力量為骨架、全省排污許可專家?guī)鞛橹?、第三方技術(shù)機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的技術(shù)支撐網(wǎng)絡(luò)。
二是開展排污許可法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)梯級解讀，省級統(tǒng)一行業(yè)或區(qū)域、流域排污許可管理尺度、技術(shù)方法和要求，州市將排污許可管理規(guī)定與地方環(huán)境質(zhì)量改善需求和排污單位實(shí)際相結(jié)合，構(gòu)建云南省特色技術(shù)規(guī)范體系。
三是鼓勵開展排污許可制與環(huán)評、執(zhí)法、環(huán)境管理等銜接融合研究與實(shí)踐，組織編制按證執(zhí)法、按證排污系列培訓(xùn)教材和操作指南。
四是積極推進(jìn)“智慧+”排污許可管理，基于常態(tài)化調(diào)度管理、排污許可數(shù)據(jù)開發(fā)運(yùn)用、環(huán)境管理決策支撐等不同層次需求，開發(fā)排污許可管理智慧平臺，打通環(huán)評、排污許可、執(zhí)法、環(huán)境統(tǒng)計等信息化管理之間的聯(lián)系。
五是構(gòu)建“四級三體系”排污許可宣傳體系，充分利用省生態(tài)環(huán)境廳官網(wǎng)排污許可專欄、排污許可微信公眾號及各地方媒體開展排污許可宣傳，豐富排污許可宣傳品類型，加快排污許可宣傳品更新升級。
六是完善排污許可常態(tài)問題答疑機(jī)制和渠道。
七是建立全面實(shí)行排污許可制效果觀測指標(biāo)體系，實(shí)施常態(tài)化跟蹤評估，及時發(fā)現(xiàn)和解決實(shí)施路徑等重大問題。
5.全面實(shí)行排污許可制，要求健全排污許可市場體系。
一是構(gòu)建規(guī)范開放的監(jiān)測市場，增大監(jiān)測能力有效供給能力。
二是創(chuàng)新排污許可管理模式。推動有條件的排污單位將排污許可證執(zhí)行情況及不按證排污風(fēng)險排查納入第三方治理或環(huán)保管家范疇，及時發(fā)現(xiàn)問題、排除環(huán)境違法風(fēng)險。
三、推動排污許可管理邁上新臺階
十四五是排污許可制度更加定型更加成熟的關(guān)鍵時期，排污許可制度目標(biāo)、內(nèi)容、路徑、方法等將發(fā)生根本性、全局性變化，到了排污許可制度改革與全面實(shí)行排污許可制壓力疊加、負(fù)重前行的攻堅期，排污許可管理進(jìn)入全新階段。要在深刻認(rèn)識排污許可制發(fā)展新階段的基礎(chǔ)上，明確分工、壓實(shí)責(zé)任、凝心聚力、砥礪奮斗，推動排污許可管理邁上新臺階。
一是準(zhǔn)確把握排污許可制發(fā)展規(guī)律和歷史方位，嚴(yán)格落實(shí)國家和省委省政府的工作部署，推動形成省級負(fù)責(zé)全面實(shí)行排污許可制的組織實(shí)施和監(jiān)督機(jī)制。
二是市縣將排污許可管理工作擺在更加突出的位置，充分發(fā)揮排污許可制在固定污染源監(jiān)管制度體系中的核心作用，集成固定污染源環(huán)境管理要求，打造固定污染源一體化環(huán)境管理工具。
三是夯實(shí)政策、技術(shù)、資金、人員保障。
四是強(qiáng)化技術(shù)支撐，力爭在排污許可與環(huán)評、執(zhí)法銜接等領(lǐng)域取得重大突破。
五是加大排污許可宣傳力度，多渠道開展宣傳。
