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新疆生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會
如何進(jìn)一步推進(jìn)工業(yè)園區(qū)污染的第三方治理？看這篇就夠了！
中國發(fā)展觀察 / 2021-02-05 / ：202
“污染第三方治理”打破了“誰污染、誰治理”的傳統(tǒng)模式，變?yōu)?ldquo;誰污染、誰付費(fèi)、專業(yè)化治理”。這一模式的有效推廣，將大幅提升污染治理的效率與效果。
“十三五”時(shí)期以來，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》以及相關(guān)部委發(fā)布《關(guān)于開展環(huán)境污染第三方治理試點(diǎn)示范工作的通知》《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見》等一系列政策的出臺與實(shí)施，有力地促進(jìn)“環(huán)境污染第三方治理”在環(huán)境治理相關(guān)領(lǐng)域的推廣。隨著市場需求的不斷擴(kuò)大與治理企業(yè)供給能力的不斷提升，“環(huán)境污染第三方治理”模式在政府、園區(qū)、企業(yè)等多領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用。
工業(yè)園區(qū)環(huán)境治理需求
經(jīng)過多年發(fā)展，工業(yè)園區(qū)已成為我國工業(yè)發(fā)展的重要載體，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著越來越重要的作用。在東部地區(qū)，工業(yè)園區(qū)對區(qū)域工業(yè)總產(chǎn)值的貢獻(xiàn)已超過了50%。截至目前，全國省級及以上經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)達(dá)到2543家，其中國家級開發(fā)區(qū)552家，省級開發(fā)區(qū)1991家。工業(yè)園區(qū)根據(jù)其發(fā)展定位，可分為綜合型園區(qū)、專業(yè)型園區(qū)等不同類別。不同類別園區(qū)、不同規(guī)模園區(qū)、不同發(fā)展階段的園區(qū)所面臨的環(huán)境問題各有不同。
由于我國工業(yè)園區(qū)數(shù)量大、分布廣、涉及產(chǎn)業(yè)門類多、污染負(fù)荷大且發(fā)展不均衡，環(huán)境問題涉及工業(yè)廢水、工業(yè)廢氣、大宗固體廢棄物、危險(xiǎn)廢棄物、土壤地下水污染、噪聲振動等諸多細(xì)分領(lǐng)域，且化工、印染、電鍍、鋼鐵、冶金、建材等行業(yè)領(lǐng)域部分行業(yè)領(lǐng)域污染物成分復(fù)雜，使得我國工業(yè)園區(qū)環(huán)境治理的市場需求大、治理要求高、治理難度大。
“園區(qū)污染第三方治理”的開展內(nèi)容與實(shí)踐
工業(yè)園區(qū)污染治理工作內(nèi)容龐雜，涉及水、氣、聲、渣、土等各相關(guān)介質(zhì)；主體涉及上級政府、園區(qū)層面、企業(yè)層面等；業(yè)務(wù)形式涉及咨詢服務(wù)、工程建設(shè)、運(yùn)營服務(wù)等。實(shí)踐中“園區(qū)污染第三方治理”多從“測”“管”“治”三個(gè)維度開展。結(jié)合工業(yè)園區(qū)的發(fā)展特點(diǎn)及污染特點(diǎn)，積極引入“環(huán)境污染第三方治理”模式將有效提升園區(qū)環(huán)境管理與污染治理能力。近年來在相關(guān)政策的推動下，工業(yè)園區(qū)污染治理領(lǐng)域，“環(huán)境污染第三方治理”模式在部分園區(qū)得到了較好的實(shí)踐。
“測”主要包括：基于環(huán)境監(jiān)測軟硬件體系的園區(qū)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、園區(qū)企業(yè)污染源監(jiān)測、污染預(yù)警預(yù)測、園區(qū)環(huán)境質(zhì)量研判等。近年來在環(huán)境監(jiān)測體系建設(shè)運(yùn)營業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，隨著物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，基于監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的監(jiān)測、管理、預(yù)警、決策智慧化平臺建設(shè)、運(yùn)維相關(guān)項(xiàng)目逐步增加。
“管”主要包括：協(xié)助園區(qū)管委會開展的園區(qū)環(huán)境管理體系建設(shè)、園區(qū)內(nèi)企業(yè)排污監(jiān)管、環(huán)保工程監(jiān)理、園區(qū)污染隱患排查、相關(guān)政策要求的上傳下達(dá)、人員培訓(xùn)、環(huán)保宣傳等。進(jìn)入“十三五”時(shí)期，以從事環(huán)評、咨詢等企業(yè)為主體，以“環(huán)保管家”模式為框架的包括診斷服務(wù)、咨詢服務(wù)、巡查督導(dǎo)等綜合服務(wù)的相關(guān)應(yīng)用案例增速較快。
“治”主要包括：集中污水處理設(shè)施、污泥處理設(shè)施、渣場、危廢處理設(shè)施等園區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營，園區(qū)排污企業(yè)污染治理輔助等。在已開展的第三方服務(wù)類項(xiàng)目中，在“十二五”中后期開始，結(jié)合“水十條”等治理要求，以園區(qū)聚集區(qū)污水治理、污泥處理處置項(xiàng)目為代表的園區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營領(lǐng)域中專業(yè)第三方模式的應(yīng)用案例較多。此外，在園區(qū)集中固廢、危險(xiǎn)廢棄物的處理處置領(lǐng)域也出現(xiàn)了較多相關(guān)成熟應(yīng)用案例。
上述具體污染治理工作外，還包括針對園區(qū)治理與環(huán)境改善目標(biāo)方案的戰(zhàn)略咨詢服務(wù)、園區(qū)環(huán)境管理能力提升服務(wù)，綠色保險(xiǎn)、綠色信貸等的服務(wù)體系構(gòu)建相關(guān)服務(wù)等，在部分園區(qū)業(yè)已開展了相關(guān)實(shí)踐。
現(xiàn)階段“園區(qū)污染第三方治理”的特點(diǎn)
我國工業(yè)園區(qū)污染第三方治理模式雖然尚處于推廣的初期，但近年來發(fā)展迅速。隨著各地落地項(xiàng)目的增加，已呈現(xiàn)出了自身的特點(diǎn)。
（1）服務(wù)內(nèi)容的多樣化
現(xiàn)階段污染治理第三方服務(wù)的業(yè)務(wù)內(nèi)容已涉及園區(qū)內(nèi)污染治理的各個(gè)方面，不同類別、不同規(guī)模的園區(qū)治理重點(diǎn)各有不同。結(jié)合園區(qū)的企業(yè)聚集特點(diǎn)與污染治理需求，在具體項(xiàng)目形式上形成圍繞“測”“管”“治”三要素的單個(gè)或多個(gè)方向構(gòu)成的項(xiàng)目組合。如“衡水工業(yè)新區(qū)污水處理與污泥處理處置第三方治理試點(diǎn)項(xiàng)目”“新沂市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)化工廢水第三方治理項(xiàng)目”等集中在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營領(lǐng)域，“青海省西寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)有毒有害氣體預(yù)警體系建設(shè)項(xiàng)目”“蘇州宿遷工業(yè)園區(qū)第三方環(huán)境監(jiān)測服務(wù)項(xiàng)目”等集中在園區(qū)環(huán)境監(jiān)測與預(yù)警領(lǐng)域，“如東沿海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)環(huán)保顧問式服務(wù)平臺項(xiàng)目”“蘇州工業(yè)園區(qū)融合式環(huán)保綜合創(chuàng)新服務(wù)平臺項(xiàng)目”等集中在園區(qū)污染綜合管理服務(wù)領(lǐng)域。
（2）項(xiàng)目模式的多樣化
在項(xiàng)目模式上，除適用在環(huán)保領(lǐng)域普遍應(yīng)用的EP、EPC、EPC+O、O&M等傳統(tǒng)模式的同時(shí)，由于工業(yè)園區(qū)自身具有的政府公共部門屬性，園區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式下的BOT、BOO、DBO、BT等多種項(xiàng)目模式也得到了較多應(yīng)用。此外，如“鎮(zhèn)江新區(qū)大氣污染綜合防治項(xiàng)目”等將PPP 模式的應(yīng)用拓展到了園區(qū)環(huán)境監(jiān)測與綜合管理領(lǐng)域。
還有如“上?；瘜W(xué)工業(yè)區(qū)綜合治理托管服務(wù)模式試點(diǎn)項(xiàng)目”“蘇州工業(yè)園區(qū)環(huán)境綜合治理托管服務(wù)模式試點(diǎn)項(xiàng)目”等托管服務(wù)模式開始在部分園區(qū)試點(diǎn)。
在項(xiàng)目驗(yàn)收考核模式方面，逐步開始從所提供服務(wù)的直接效果考核轉(zhuǎn)向結(jié)合園區(qū)的環(huán)境改善狀況的綜合考量，“按效付費(fèi)”成為趨勢。
（3）“污染第三方治理”服務(wù)主體的多樣性
由于工業(yè)園區(qū)污染治理涉及環(huán)保產(chǎn)業(yè)的多個(gè)細(xì)分業(yè)務(wù)領(lǐng)域，參與相關(guān)第三方治理的服務(wù)主體包含了產(chǎn)業(yè)鏈中多類別企業(yè)。如環(huán)境規(guī)劃咨詢、環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)境監(jiān)測、信息平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)運(yùn)維、專業(yè)設(shè)備制造、治理工程、治理設(shè)施運(yùn)營等。為應(yīng)對市場需求，部分企業(yè)在自身核心業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上積極拓展服務(wù)鏈條，打造有針對性的特色解決方案。
具有一定規(guī)模、資源整合能力且服務(wù)業(yè)績良好的專業(yè)企業(yè)，逐步獲得用戶端的信任，得以獲得特定園區(qū)長期服務(wù)合同，并逐步拓展服務(wù)內(nèi)容，同時(shí)以良好業(yè)績?yōu)槠鯔C(jī)實(shí)現(xiàn)在行業(yè)、區(qū)域的市場拓展。
（4）“測”“管”“治”的有機(jī)結(jié)合
由于環(huán)境治理的專業(yè)性，環(huán)境污染第三方治理企業(yè)多結(jié)合自身優(yōu)勢，聚焦于“測”“管”“治”的某一環(huán)節(jié)開展業(yè)務(wù)。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的普及，以環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)、企業(yè)排污數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，構(gòu)建由“測”+“管”構(gòu)成的環(huán)境管理、環(huán)境應(yīng)急體系的綜合服務(wù)相關(guān)項(xiàng)目逐步增加。同時(shí)聚焦在水、氣、聲、渣等某一特定污染領(lǐng)域的“測”“管”“治”一體化項(xiàng)目開始出現(xiàn)。
此外，包括治污設(shè)施在內(nèi)的工業(yè)園區(qū)一體化“投資建設(shè)+靶向性招商服務(wù)+運(yùn)營管理”模式在電鍍等特殊行業(yè)領(lǐng)域得到應(yīng)用。
（5）新技術(shù)的應(yīng)用與普及
隨著工業(yè)園區(qū)精細(xì)化治污要求的不斷升級，環(huán)境污染第三方治理模式的推廣，促進(jìn)了新技術(shù)在園區(qū)管理工作中的有效應(yīng)用。如在環(huán)境監(jiān)測與預(yù)警領(lǐng)域，大氣環(huán)境多因子走航監(jiān)測車、網(wǎng)格化微型監(jiān)測站、無人機(jī)環(huán)境監(jiān)測設(shè)備等技術(shù)裝備的應(yīng)用促進(jìn)了環(huán)境監(jiān)測手段不斷完善；物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等IT技術(shù)與環(huán)保監(jiān)測技術(shù)、趨勢預(yù)判模型等的有機(jī)結(jié)合與應(yīng)用，為園區(qū)環(huán)境治理領(lǐng)域的智慧化管理提供了有效工具。
“園區(qū)污染第三方治理”落地與推廣存在的問題
在“園區(qū)污染第三方治理”模式實(shí)踐與應(yīng)用過程中，同樣呈現(xiàn)出較多“短板”問題，制約了新模式的推廣與發(fā)展，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面；
（1）缺乏園區(qū)層面總體設(shè)計(jì)
現(xiàn)階段，園區(qū)在采用“環(huán)境污染第三方治理”模式時(shí)，專業(yè)第三方的引入多以解決具體問題為導(dǎo)向。盡管近年來“園區(qū)環(huán)境污染第三方治理”模式多冠以“環(huán)保管家”名義開展，但多是針對具體領(lǐng)域具體問題開展相關(guān)服務(wù)業(yè)務(wù)，真正能夠承擔(dān)起“一站式”服務(wù)，起到園區(qū)“管家”作用的成功案例相對較少。園區(qū)層面對于解決園區(qū)的環(huán)境問題、提升園區(qū)環(huán)境質(zhì)量往往缺乏總體規(guī)劃、總體設(shè)計(jì)，缺乏清晰的目標(biāo)和步驟。“測”“管”“治”脫節(jié)，未能通過專業(yè)第三方的引入形成園區(qū)層面有效的環(huán)境治理體系。
（2）各方責(zé)任有待進(jìn)一步明確
現(xiàn)階段已頒布執(zhí)行的《環(huán)境污染第三方治理合同（示范文本）》（2017年）等相關(guān)文件對于第三方的治理邊界、責(zé)任義務(wù)已形成了界定機(jī)制。但在工業(yè)園區(qū)治理領(lǐng)域，園區(qū)污染治理涉及園區(qū)管委會等政府主管部門、專業(yè)污染治理第三方企業(yè)及園區(qū)內(nèi)各排污企業(yè)，園區(qū)污染第三方治理企業(yè)多不直接參與具體排污企業(yè)的污染治理，當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境污染相關(guān)違規(guī)違法行為時(shí)，易造成責(zé)任邊界不清而相互推諉，需結(jié)合工業(yè)園區(qū)實(shí)際以及業(yè)務(wù)構(gòu)成，進(jìn)一步明確各方權(quán)責(zé)。
（3）第三方企業(yè)良莠不齊，監(jiān)管機(jī)制有待健全
我國環(huán)保專業(yè)企業(yè)數(shù)量眾多，能力參差不齊?，F(xiàn)階段尚未形成對于污染治理專業(yè)第三方企業(yè)的市場準(zhǔn)入機(jī)制或相關(guān)評價(jià)機(jī)制。在第三方服務(wù)實(shí)踐過程中，尚未能杜絕偷排漏排、弄虛作假、人為干擾監(jiān)測數(shù)據(jù)等違法違規(guī)行為。對于第三方治理項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)管以及第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管評價(jià)機(jī)制尚不健全，信息公開平臺、信息公開機(jī)制尚未建立，有效的監(jiān)督監(jiān)管體系有待完善。
新的發(fā)展要求與建議
進(jìn)入“十三五”中后期，工業(yè)園區(qū)污染治理第三方服務(wù)相關(guān)工作得到政府的持續(xù)推進(jìn)。2019年，國家發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合頒布的《關(guān)于深入推進(jìn)園區(qū)環(huán)境污染第三方治理的通知》對園區(qū)第三方治理工作提出了“提供環(huán)境綜合治理服務(wù)”以及在重點(diǎn)區(qū)域開展試點(diǎn)示范等要求。2020年4月中共中央、國務(wù)院聯(lián)合頒布的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》中對于園區(qū)污染防治第三方治理提出了“探索統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一治理的一體化服務(wù)模式”的具體要求。在政府的直接推動下，至2019年年末，上海化學(xué)工業(yè)區(qū)等27家園區(qū)已開展了相關(guān)示范工作。新的政策體系對于園區(qū)污染第三方治理工作提出了更高的要求，由此針對園區(qū)污染第三方治理的開展提出以下建議。
（1）科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)
“環(huán)境污染第三方治理”在具體園區(qū)的應(yīng)用與落地，需要園區(qū)管理者在結(jié)合園區(qū)的實(shí)際發(fā)展現(xiàn)狀、園區(qū)總體發(fā)展目標(biāo)、園區(qū)環(huán)境改善目標(biāo)、存在問題的基礎(chǔ)上，制定科學(xué)的、可落地的總體方案?；陧攲釉O(shè)計(jì)和實(shí)際需求統(tǒng)一規(guī)劃，有針對性、分階段地引進(jìn)第三方服務(wù)。
（2）強(qiáng)化責(zé)任主體
開展“環(huán)境污染第三方治理”，并不是將政府主管部門尤其是園區(qū)管委會的責(zé)任任務(wù)簡單轉(zhuǎn)移給第三方機(jī)構(gòu)，簽訂委托合同后就置身事外。園區(qū)環(huán)境管理的責(zé)任主體是園區(qū)管理者，并不因引進(jìn)“第三方服務(wù)模式”而發(fā)生改變。園區(qū)管委會應(yīng)在園區(qū)環(huán)境管理總體目標(biāo)框架制定、園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與升級、環(huán)境管理規(guī)劃編制、管理模式創(chuàng)新、第三方服務(wù)商選擇、環(huán)境服務(wù)合同的審定、環(huán)境管理工作執(zhí)行的監(jiān)督監(jiān)管等領(lǐng)域起到主導(dǎo)作用。指導(dǎo)監(jiān)督第三方服務(wù)商開展專項(xiàng)服務(wù)，督促園區(qū)內(nèi)企業(yè)積極開展的污染治理與減排工作，實(shí)現(xiàn)園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理的雙贏。
（3）提升園區(qū)環(huán)境管理能力
園區(qū)管理者在引進(jìn)第三方服務(wù)的同時(shí)，應(yīng)積極通過借助第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)能力開展專業(yè)培訓(xùn)、現(xiàn)場觀摩學(xué)習(xí)等形式，加強(qiáng)管理能力建設(shè)、提升園區(qū)環(huán)境管理團(tuán)隊(duì)的整體業(yè)務(wù)水平。基于本園區(qū)的發(fā)展特點(diǎn)、污染特征、治理目標(biāo)，從“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;宏觀指導(dǎo)微觀”。
（4）以環(huán)境質(zhì)量改善為終極目標(biāo)，按效付費(fèi)
引入“環(huán)境污染第三方治理”模式，是借助第三方的專業(yè)能力，以通過“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，更為科學(xué)有效地全面提升園區(qū)環(huán)境管理與治理的效率。模式創(chuàng)新是手段，不是目的，作為《關(guān)于深入推進(jìn)園區(qū)環(huán)境污染第三方治理的通知》附錄文件，針對示范項(xiàng)目的《園區(qū)環(huán)境污染第三方治理實(shí)施方案編制指南》中對于“環(huán)境污染第三方治理”模式總體設(shè)計(jì)著重強(qiáng)調(diào)了治理效果，并以“園區(qū)環(huán)境污染第三方治理前后主要參考指標(biāo)對照表”的形式明確了環(huán)境改善目標(biāo)設(shè)定的具體形式。
（5）強(qiáng)化對第三方服務(wù)企業(yè)的監(jiān)管
隨著環(huán)境治理工作的深入，近年來我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，正在逐步改變“小而散”的發(fā)展特征，國內(nèi)大型優(yōu)秀環(huán)保企業(yè)陸續(xù)涌現(xiàn)。但環(huán)保企業(yè)魚龍混雜狀況依舊，部分企業(yè)并不具備承擔(dān)園區(qū)“污染治理第三方服務(wù)”相關(guān)工作的資質(zhì)和能力。在公開選取第三方服務(wù)商時(shí)，應(yīng)規(guī)范招投標(biāo)流程，結(jié)合企業(yè)資質(zhì)、業(yè)績及行業(yè)專家意見開展科學(xué)評估。在業(yè)務(wù)開展過程中，園區(qū)管委會應(yīng)起到指導(dǎo)、監(jiān)督作用，督促第三方服務(wù)商按合同要求保質(zhì)保量開展服務(wù)工作。同時(shí)，應(yīng)結(jié)合第三方治理企業(yè)的污染治理效果評估工作的開展，加速完善相關(guān)治理服務(wù)企業(yè)的評價(jià)機(jī)制及建立違規(guī)失信企業(yè)的“黑名單”制度。
（6）培育優(yōu)秀第三方服務(wù)企業(yè)
園區(qū)“污染治理第三方服務(wù)”業(yè)務(wù)的開展與持續(xù)推進(jìn)，為環(huán)保企業(yè)開展污染治理第三方服務(wù)相關(guān)工作提供了更為廣闊的發(fā)展機(jī)遇。應(yīng)積極落實(shí)針對相關(guān)環(huán)保企業(yè)的稅收減免等優(yōu)惠政策，拓展融資渠道，鼓勵引導(dǎo)第三方服務(wù)企業(yè)開展服務(wù)模式創(chuàng)新、技術(shù)裝備研發(fā)升級與在示范項(xiàng)目中的推廣與應(yīng)用，培育扶持優(yōu)秀環(huán)保企業(yè)，促進(jìn)我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。
（7）優(yōu)化項(xiàng)目模式機(jī)制
工業(yè)園區(qū)尤其是國家級等大型工業(yè)園區(qū)面臨的環(huán)境治理任務(wù)繁重，涉及多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域。除極個(gè)別龍頭企業(yè)，憑借單一企業(yè)力量較難勝任全部治理任務(wù)。往往需以聯(lián)合體或再委托形式整合更多優(yōu)秀資源開展。應(yīng)在實(shí)踐中結(jié)合實(shí)際問題持續(xù)優(yōu)化項(xiàng)目模式機(jī)制，落實(shí)責(zé)任主體。
（8）強(qiáng)化信息化智慧化平臺建設(shè)
隨著物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等IT技術(shù)在環(huán)保領(lǐng)域應(yīng)用的快速普及，信息化智慧化平臺在環(huán)境管理領(lǐng)域起到越來越重要的作用。在園區(qū)環(huán)境管理領(lǐng)域，應(yīng)通過優(yōu)秀第三方的引進(jìn)強(qiáng)化園區(qū)智慧化平臺建設(shè)，將園區(qū)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、排污企業(yè)排放監(jiān)測、園區(qū)環(huán)境管理、園區(qū)環(huán)境事件應(yīng)急等多要素有機(jī)結(jié)合，以“一張圖”等形式，促進(jìn)園區(qū)環(huán)境實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、科學(xué)管理。
