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走向協(xié)同：中國(guó)PPP管理體制改革研究
清華PPP研究中心 / 2021-06-10 / ：253
PPP管理體制的科學(xué)與否至關(guān)重要。中國(guó)PPP近年發(fā)展迅猛，但是PPP管理體制仍存在諸多問(wèn)題，制約了PPP的長(zhǎng)久可持續(xù)發(fā)展。結(jié)合“協(xié)同理論”深入分析中國(guó)PPP管理體制現(xiàn)狀，指出“協(xié)同失靈”的核心問(wèn)題在于部門(mén)間處于被動(dòng)協(xié)同狀態(tài)，以至于信息交流不暢、補(bǔ)丁不斷且部門(mén)間利益矛盾無(wú)法有效化解，“走向協(xié)同”的PPP管理體制改革勢(shì)在必行。其基本實(shí)現(xiàn)途徑是，通過(guò)制度化手段啟動(dòng)跨部門(mén)協(xié)同，采取信息化手段、領(lǐng)導(dǎo)小組制度及績(jī)效考核創(chuàng)新等舉措優(yōu)化協(xié)同過(guò)程，以期為PPP管理體制改革提供科學(xué)參考。
01 引言
近年來(lái)，為應(yīng)對(duì)地方債務(wù)高企、社會(huì)需求多元及供給效率不高等問(wèn)題，國(guó)家層面開(kāi)始大力推廣PPP（Public-Private Partnership，公私合作，在我國(guó)也稱(chēng)作“政府與社會(huì)資本合作”），得到了地方政府的積極響應(yīng)。[1]PPP模式是指政府通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制引入社會(huì)資本的合作模式，既能緩解公共財(cái)政壓力，也有助于提高公共設(shè)施及服務(wù)的供給效率。[2]根據(jù)世界銀行的評(píng)價(jià)，中國(guó)PPP在項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、合同管理和社會(huì)資本發(fā)起項(xiàng)目等四方面的綜合得分處于全球中上水平。[②]國(guó)家財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2020年11月末，全國(guó)累計(jì)簽約PPP項(xiàng)目數(shù)6920個(gè)、投資額11.0萬(wàn)億元。[③]簡(jiǎn)言之，中國(guó)PPP近年發(fā)展迅猛。
然而，PPP管理體制仍存在諸多問(wèn)題，特別是多頭管理、跨部門(mén)協(xié)同困局制約了PPP的健康可持續(xù)發(fā)展。圖1顯示，我國(guó)PPP自2014年后快速發(fā)展，而從2018年開(kāi)始迅速回落，表明PPP發(fā)展仍面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。國(guó)家層面的PPP管理體制既肩負(fù)著政策制定功能，是PPP應(yīng)用發(fā)展的“掌舵人”，也承擔(dān)宏觀協(xié)調(diào)、統(tǒng)計(jì)及管理工作，是PPP項(xiàng)目實(shí)踐的“指揮者”，因而PPP管理體制的科學(xué)與否至關(guān)重要。[3]本文開(kāi)展PPP管理體制改革研究，通過(guò)回顧PPP管理體制歷史成因及作用機(jī)理，結(jié)合實(shí)踐診斷政府部門(mén)間橫向協(xié)同的現(xiàn)狀及失靈問(wèn)題，指出核心問(wèn)題在于部門(mén)間處于被動(dòng)協(xié)同狀態(tài)，以至于信息交流不暢、補(bǔ)丁不斷且部門(mén)間利益矛盾無(wú)法有效化解，最后基于跨部門(mén)協(xié)同理論建構(gòu)PPP管理體制“走向協(xié)同”的改革框架及對(duì)策，以期為PPP管理體制改革提供科學(xué)參考。
02 文獻(xiàn)回顧及理論分析
中國(guó)PPP發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)階段，自2014年開(kāi)始，中國(guó)PPP發(fā)展進(jìn)入第四個(gè)階段。[4]前三個(gè)階段以市場(chǎng)自發(fā)、地方創(chuàng)新為主要特征，與之形成鮮明對(duì)比的是，第四階段最大的特征在于國(guó)家層面自上而下主導(dǎo)PPP模式推廣。[5]PPP模式雖然是一項(xiàng)市場(chǎng)化創(chuàng)新機(jī)制，但它所應(yīng)用的領(lǐng)域通常為公共設(shè)施和服務(wù)領(lǐng)域，具有公共屬性，呈現(xiàn)需求彈性小、供給成本弱增性強(qiáng)、自然壟斷屬性高等特征。這決定了PPP模式不能完全依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)，而必須依賴(lài)政府的監(jiān)管和規(guī)制，只有如此，才能保證政府責(zé)任不缺位。[6]與此同時(shí)，PPP項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)（跨度通常達(dá)10年以上），[7]涉及部門(mén)內(nèi)人員職業(yè)流動(dòng)帶來(lái)的業(yè)務(wù)代際交接等問(wèn)題。此外，PPP項(xiàng)目還具有現(xiàn)金流“先負(fù)后正”的投資屬性和外部性，[8]表現(xiàn)為前期以資金投入為主，后期只有隨著項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，才能形成回報(bào)，而這一回報(bào)不僅僅體現(xiàn)在項(xiàng)目自身的現(xiàn)金流之中，還體現(xiàn)在社會(huì)公眾及城鄉(xiāng)發(fā)展等外部屬性之中。因此，PPP還是一項(xiàng)涉及財(cái)政部門(mén)、發(fā)改部門(mén)和行業(yè)部門(mén)等部門(mén)間的業(yè)務(wù)代償合作、跨部門(mén)共同策劃及整體政府協(xié)作的協(xié)同治理業(yè)務(wù)。[9]綜上，PPP管理體制是一項(xiàng)涉及多個(gè)部門(mén)綜合的共同管理體制。
當(dāng)前我國(guó)的PPP實(shí)踐主要由政策驅(qū)動(dòng)。喻文光（2016）指出，當(dāng)前的PPP政策制定主體各異，導(dǎo)致政策立場(chǎng)不同、利益沖突強(qiáng)、協(xié)調(diào)難度大等難題，這使得PPP實(shí)踐無(wú)法形成穩(wěn)定預(yù)期。[10]于安（2017）認(rèn)為，我國(guó)的PPP制度建構(gòu)方式存在問(wèn)題，以政府政策性文件為主的管理體制不具備持續(xù)的激勵(lì)與約束，有必要通過(guò)提高立法層級(jí)和效力等級(jí)來(lái)加強(qiáng)制度的可靠性和約束力。[11]其中一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，受到學(xué)者們普遍關(guān)注，即國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家財(cái)政部（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“發(fā)改委”“財(cái)政部”，同時(shí)出現(xiàn)時(shí)簡(jiǎn)稱(chēng)“兩部委”）兩部委一直主導(dǎo)近年P(guān)PP的推廣工作，但兩部委的PPP政策并不協(xié)調(diào)，嚴(yán)重影響了PPP項(xiàng)目的有序推進(jìn)。[12]與此同時(shí)，PPP立法文件的“難產(chǎn)”也反映出PPP多方利益仍無(wú)法達(dá)成共識(shí)的難題。龔鵬程和臧公慶（2016）認(rèn)為，我國(guó)PPP法律制度供給的匱乏和規(guī)則架構(gòu)的不合理，導(dǎo)致了PPP應(yīng)用前景“蒙灰”。[13]孫學(xué)工等（2015）分析指出我國(guó)現(xiàn)有管理體制不適應(yīng)PPP項(xiàng)目自身的特點(diǎn)，有必要進(jìn)行系列改革。[14]張偲（2015）認(rèn)為，我國(guó)PPP的政府監(jiān)管體系是較為分散的多機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管模式，可能存在監(jiān)管真空及重疊的管理矛盾。[15]王俊豪等（2017）提出，應(yīng)建立“監(jiān)管法規(guī)政策完善、監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行有力、監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)科學(xué)”的現(xiàn)代PPP監(jiān)管體系，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管有據(jù)、運(yùn)行高效、激勵(lì)有效。[16]
綜上，已有文獻(xiàn)指出了我國(guó)PPP管理體制中雖初步開(kāi)展協(xié)同實(shí)踐，但存在“協(xié)同失靈”的問(wèn)題。遺憾的是，尚未有學(xué)者深入調(diào)研我國(guó)PPP管理體制現(xiàn)狀，全面歸納并提煉協(xié)同失靈的具體問(wèn)題。這導(dǎo)致理論層面提出的改革思路無(wú)法與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題一一對(duì)應(yīng)，亟待結(jié)合現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化為可操作的對(duì)策。本文調(diào)研并分析中國(guó)PPP管理體制當(dāng)前存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，結(jié)合黨的十九屆五中全會(huì)有關(guān)經(jīng)濟(jì)管理體制改革新思路，建構(gòu)PPP管理體制改革框架及對(duì)策，以期PPP管理體制從停留在形式上的協(xié)同邁向?qū)嵸|(zhì)上的協(xié)同。
03 中國(guó)PPP管理體制的現(xiàn)狀及問(wèn)題
當(dāng)前，中國(guó)PPP形成了發(fā)改委和財(cái)政部共同牽頭主導(dǎo)的管理體制，面臨著棘手的跨部門(mén)協(xié)同難題，具體表現(xiàn)為立場(chǎng)不一致、結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)、程序不兼容、信息難共享等。
1. 兩部委共同牽頭主導(dǎo)的PPP管理框架：立場(chǎng)不一致
2012年，PPP模式推廣便拉開(kāi)了序幕。當(dāng)時(shí)國(guó)家先后發(fā)文限制BT（Build Transfer，建設(shè)-移交）、墊資承包、偽購(gòu)買(mǎi)服務(wù)（含工程）、融資平臺(tái)等模式，并通過(guò)修訂《預(yù)算法》來(lái)進(jìn)一步規(guī)制地方債問(wèn)題。由于以往的發(fā)展模式被政令限制，地方政府一時(shí)間陷入發(fā)展困境，急需尋找新的發(fā)展模式。2014年，中央層面相繼大量發(fā)布PPP相關(guān)政策，向地方政府釋放采用PPP模式發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的改革信號(hào)，也得到了地方政府的積極響應(yīng)。筆者統(tǒng)計(jì)整理了2014-2020年的PPP相關(guān)政策，發(fā)現(xiàn)中央層面累計(jì)發(fā)布208份政策文件，發(fā)文部門(mén)以國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和發(fā)改委為主（見(jiàn)圖2）。實(shí)際上，即便是國(guó)務(wù)院發(fā)布的PPP文件，大部分也經(jīng)由財(cái)政部或發(fā)改委起草后，再通過(guò)國(guó)務(wù)院層面發(fā)布。這表明，2014年以來(lái)的PPP模式推廣以財(cái)政部和發(fā)改委兩個(gè)部門(mén)牽頭主導(dǎo)。這種雙部門(mén)主導(dǎo)的方式與以往階段的PPP發(fā)展不同，因?yàn)橐酝ǔＳ尚袠I(yè)主管部門(mén)主導(dǎo)，決定其中一個(gè)行業(yè)的PPP模式應(yīng)用或市場(chǎng)化改革。例如，第二階段PPP是以原國(guó)家建設(shè)部主導(dǎo)市政工程PPP項(xiàng)目為主，第三階段PPP則是以國(guó)家交通部門(mén)主導(dǎo)軌道交通、高速公路PPP項(xiàng)目為主。[17]因此，自2014年以來(lái)的一系列政策措施體現(xiàn)了以?xún)刹课餐瑺款^主導(dǎo)的PPP管理框架特征。
兩部委牽頭主導(dǎo)，積極推廣PPP模式，加快了PPP的應(yīng)用發(fā)展。在此過(guò)程中，兩部委的主要職能都與PPP模式有很大關(guān)聯(lián)性，因而兩部委都表現(xiàn)出積極的態(tài)度。一方面，發(fā)改委負(fù)責(zé)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的可行性研究和審批，涉及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)PPP項(xiàng)目投融資論證與審批；另一方面，財(cái)政部主要負(fù)責(zé)公共預(yù)算審批和管理，涉及公共財(cái)政預(yù)算管理中有關(guān)PPP項(xiàng)目形成的財(cái)政支付或補(bǔ)貼資金審批與監(jiān)管。
然而，由于兩部委的監(jiān)管立場(chǎng)不同，導(dǎo)致兩部委經(jīng)常在同一個(gè)項(xiàng)目的同一階段形成交鋒?？傮w上，發(fā)改委通常持投資立場(chǎng)，傾向于用有限的財(cái)力做更多的項(xiàng)目；而財(cái)政部通常持預(yù)算立場(chǎng)，意在公共財(cái)政預(yù)算收支風(fēng)險(xiǎn)可控、發(fā)展有穩(wěn)定預(yù)期。這雖然不是PPP領(lǐng)域獨(dú)有的現(xiàn)象，但在PPP模式應(yīng)用領(lǐng)域的表現(xiàn)尤為突出。因?yàn)镻PP項(xiàng)目金額很大，涉及利益主體多，因此，兩部委在前期論證環(huán)節(jié)中為擁有自己的話語(yǔ)權(quán)而博弈。[18]此外，由于兩部委在具體PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，只是參與了項(xiàng)目立項(xiàng)審批、財(cái)政預(yù)算編排等前期環(huán)節(jié)，即便在后續(xù)實(shí)施過(guò)程中也參與監(jiān)管，相比行業(yè)主管部門(mén)仍舊處于間接管理的地位。因此，兩部委主導(dǎo)的PPP管理框架雖然能快速推動(dòng)項(xiàng)目落地實(shí)施，卻無(wú)法保障PPP項(xiàng)目管理的全過(guò)程可持續(xù)。
2. 多部門(mén)交叉的PPP管理體系：結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)
由于基建項(xiàng)目實(shí)施涉及項(xiàng)目審批、預(yù)算安排、招標(biāo)采購(gòu)、合同簽署、資金籌措及行業(yè)發(fā)展等多方面統(tǒng)籌，因此，一個(gè)項(xiàng)目即便不采用PPP模式，也會(huì)在實(shí)施環(huán)節(jié)中涉及多部門(mén)業(yè)務(wù)的交叉?？梢?jiàn)，PPP管理體系實(shí)際上是在已有的基建投融資項(xiàng)目管理體系基礎(chǔ)上，形成的多部門(mén)交叉體系（見(jiàn)圖3）。[④]
與以往不同的是，財(cái)政部于2014年新成立金融五處，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)PPP政策與管理工作，同時(shí)掛牌成立了政府和社會(huì)資本合作中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“PPP中心”），[⑤]專(zhuān)門(mén)統(tǒng)籌PPP項(xiàng)目及信息管理工作。相應(yīng)地，地方省、市、縣各級(jí)財(cái)政部門(mén)在滿(mǎn)足條件的前提下，掛牌設(shè)立了地方PPP中心。但是，當(dāng)前PPP中心的職能定位主要是服務(wù)性機(jī)構(gòu)，并沒(méi)有監(jiān)管職能，也不能參與項(xiàng)目的具體采購(gòu)環(huán)節(jié)，[19]因此并沒(méi)有改善“協(xié)同失靈”的問(wèn)題。此外，我國(guó)因另設(shè)發(fā)改部門(mén)專(zhuān)門(mén)論證項(xiàng)目投融資，因此財(cái)政部門(mén)無(wú)法對(duì)項(xiàng)目和資金做統(tǒng)籌管理。此外，自2014年以來(lái)的PPP推廣工作由財(cái)政部金融司發(fā)起，相比財(cái)政部其他部門(mén)，如預(yù)算管理、城建管理及服務(wù)管理等部門(mén)而言，金融司推廣PPP的初衷仍是化解地方債務(wù)，因此對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的管理問(wèn)題考慮不深。加之行業(yè)主管部門(mén)相比財(cái)政部門(mén)更了解行業(yè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)，因此PPP模式的推廣必須得到行業(yè)主管部門(mén)的積極支持才能行之有效。PPP模式推廣之初，財(cái)政部金融司首先發(fā)起的項(xiàng)目流程并不適用于項(xiàng)目實(shí)際，隨后發(fā)改委加入到流程優(yōu)化的管理過(guò)程之中，而在項(xiàng)目的實(shí)施落地過(guò)程中，各個(gè)行業(yè)部門(mén)、法制部門(mén)及融資相關(guān)部門(mén)等都相繼參與到管理過(guò)程之中。可見(jiàn)，當(dāng)前的多部門(mén)交叉管理體系并不是科學(xué)決策的結(jié)果，而是在已有行政體制基礎(chǔ)上自然生成的結(jié)構(gòu)，因此難免存在溝通不暢、管理松散的問(wèn)題。整體管理結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)，催生了近年P(guān)PP管理流程反復(fù)打“補(bǔ)丁”的現(xiàn)象。
3. 多文件規(guī)制的PPP管理依據(jù)：程序不兼容
前文已述，我國(guó)PPP管理體制以政策驅(qū)動(dòng)為主，尚缺乏上位法來(lái)統(tǒng)一規(guī)制。實(shí)際上，國(guó)家在PPP立法工作上做出過(guò)許多努力，尤其是以原國(guó)務(wù)院法制辦公開(kāi)征求意見(jiàn)的《PPP條例（征求意見(jiàn)稿）》、[⑥]發(fā)改委的《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》及財(cái)政部的《PPP立法草案》等為典型。[20]然而，PPP立法工作至今困難重重，即便由國(guó)務(wù)院出面牽頭推動(dòng)，PPP條例也遲遲無(wú)法正式出臺(tái)，折射出PPP管理實(shí)踐過(guò)程中所涉及的多部門(mén)利益沖突及博弈的復(fù)雜性。
同時(shí)，當(dāng)前PPP管理依據(jù)多樣，呈現(xiàn)多部文件綜合規(guī)制的形態(tài)。具體而言，國(guó)家法律層面以《合同法》《公司法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購(gòu)法》《會(huì)計(jì)法》《稅法》《銀行法》及《仲裁法》等相關(guān)條款為依據(jù)，[21]但是這些條款普遍存在未能全面覆蓋的問(wèn)題及存在與PPP模式相沖突的內(nèi)容。相比法律，效力低一層級(jí)的便是辦法及條例文件。2015年，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“管理辦法”）[⑦]和《關(guān)于促進(jìn)政府與社會(huì)資本在公共服務(wù)領(lǐng)域合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“指導(dǎo)意見(jiàn)”）[⑧]出臺(tái)，成為當(dāng)前PPP最有針對(duì)性的規(guī)制依據(jù)。其中，《管理辦法》被認(rèn)為是一項(xiàng)促進(jìn)PPP模式發(fā)展的配套制度，但由于《管理辦法》主要從特許經(jīng)營(yíng)的角度解釋PPP，因此導(dǎo)致更廣泛意義上的PPP統(tǒng)一管理目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。[22]而《指導(dǎo)意見(jiàn)》存在法律效力較低的問(wèn)題，許多原則性條款容易被之后發(fā)布的政策性文件替代或更新。2016和2019年，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)的《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》和《政府投資條例》，對(duì)PPP相關(guān)的固定資產(chǎn)投資管理過(guò)程起到重要規(guī)制作用，但仍舊只是從一個(gè)管理視角對(duì)PPP做規(guī)制，因此還是只能起到間接管理的作用。此外，2015和2019年，最高人民法院先后發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》和《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，給出PPP協(xié)議屬于行政協(xié)議的司法解釋。這雖然為PPP的合同管理提供了法律依據(jù)，但也只是解決了PPP合同管理中的爭(zhēng)議解決一個(gè)環(huán)節(jié)，而且還存在諸多不適用性問(wèn)題。綜上，上述綜合規(guī)制現(xiàn)狀不可避免地帶來(lái)法律制度沖突、解讀不一致等問(wèn)題，潛在矛盾可能一觸即發(fā)（見(jiàn)圖4）。
下文以前期論證、招標(biāo)采購(gòu)及資金投融三個(gè)核心環(huán)節(jié)為例，闡釋多部門(mén)文件綜合規(guī)制帶來(lái)的程序不兼容及補(bǔ)丁不斷的現(xiàn)狀。
一是前期論證環(huán)節(jié)。自2015年起，兩年時(shí)間內(nèi)，財(cái)政部通過(guò)持續(xù)發(fā)文的方式，基本建構(gòu)了“一個(gè)方案、兩個(gè)評(píng)估”的PPP前期論證程序（簡(jiǎn)稱(chēng)“兩評(píng)一案”）[⑨]以及“申請(qǐng)-審批”的PPP項(xiàng)目入庫(kù)管理制度。[⑩]2016年，兩部委相繼發(fā)文以進(jìn)一步規(guī)范前期論證程序，重點(diǎn)是捋清了發(fā)改部門(mén)傳統(tǒng)的項(xiàng)目立項(xiàng)程序與PPP前期論證程序之間的關(guān)系，明確“可研立項(xiàng)在前，PPP論證在后”，并建立了跨部門(mén)“聯(lián)評(píng)聯(lián)審”的前期論證制度。[11]2017年，財(cái)政部再次發(fā)文，以清理整頓PPP項(xiàng)目管理庫(kù)為由，實(shí)則進(jìn)一步規(guī)制PPP實(shí)踐中的異化、走樣問(wèn)題，提出了PPP項(xiàng)目前期論證的負(fù)面清單，被稱(chēng)作“清庫(kù)”文件。[12]2019年，財(cái)政部再次發(fā)文，又澄清PPP前期論證的正面清單?？梢?jiàn)，前期論證環(huán)節(jié)涉及多部門(mén)，然而由于部門(mén)之間并未充分溝通協(xié)商，分別以各自立場(chǎng)發(fā)文，導(dǎo)致實(shí)踐中“補(bǔ)丁”不斷的現(xiàn)象。
二是招標(biāo)采購(gòu)環(huán)節(jié)。根據(jù)筆者對(duì)財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)的統(tǒng)計(jì)分析，單個(gè)PPP項(xiàng)目的招標(biāo)采購(gòu)階段通常歷時(shí)3-6個(gè)月，重大項(xiàng)目則需要更長(zhǎng)時(shí)間，一般需要經(jīng)歷市場(chǎng)測(cè)試、資格預(yù)審、正式評(píng)審和合同談判等多個(gè)步驟，在經(jīng)過(guò)多輪對(duì)比之后才能選定投資者。2014年，財(cái)政部先后發(fā)布《PPP項(xiàng)目的政府采購(gòu)管理辦法》及“競(jìng)爭(zhēng)性磋商”采購(gòu)方式，要求操作規(guī)范主要遵照《政府采購(gòu)法》。[13]然而，這一政策導(dǎo)致了實(shí)踐困惑：根據(jù)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，投資者通常希望在投資的同時(shí)獲得工程施工任務(wù)，這便是典型的“兩標(biāo)并一標(biāo)”環(huán)節(jié)，它主要受《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)制。[14]這顯示了《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》之間的一個(gè)沖突。[23]2017年，財(cái)政部發(fā)文再次澄清并解釋兩者之間的銜接關(guān)系。[15]實(shí)際上，這一環(huán)節(jié)在實(shí)施過(guò)程中仍存在諸多解讀空間或異化行為，與現(xiàn)有的政府購(gòu)買(mǎi)、合同外包、特許經(jīng)營(yíng)等程序仍存在矛盾點(diǎn)。
三是資金投融環(huán)節(jié)。從2015到2017年，財(cái)政部聯(lián)合三家政策性銀行實(shí)施低息資本金貸款政策，以補(bǔ)充PPP項(xiàng)目資本金，釋放“鼓勵(lì)PPP投資”的信號(hào)。在此期間，發(fā)改委于2016年聯(lián)合證監(jiān)會(huì)推出PPP資產(chǎn)證券化（asset-backed securitization，簡(jiǎn)稱(chēng)“ABS”），以打通市場(chǎng)主體“退出”PPP投資的渠道，這實(shí)際仍是釋放“鼓勵(lì)”信號(hào)。而到了2017年，由于PPP實(shí)踐過(guò)于“火熱”，財(cái)政部不僅暫停了低息資本金貸款、前期獎(jiǎng)補(bǔ)等配套政策，還發(fā)布專(zhuān)項(xiàng)債文件以期替代PPP模式。[16]2018年，財(cái)政部再次發(fā)文重申合規(guī)融資，并給出融資行為的負(fù)面清單，[17]釋放出“收緊PPP投資”的信號(hào)。此外，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（即“國(guó)資委”）也發(fā)布文件，以期約束中央企業(yè)這類(lèi)投資者對(duì)PPP項(xiàng)目的投資力度。[18]可見(jiàn)，PPP項(xiàng)目的資金投融資環(huán)節(jié)也一直受到政府的高度關(guān)注并且處于時(shí)時(shí)調(diào)適之中。
4. 重復(fù)建設(shè)的PPP管理信息庫(kù)：信息難共享
PPP信息管理工作也由財(cái)政部和發(fā)改委分別先后推動(dòng)。一方面，財(cái)政部于2015年底建立了PPP綜合信息平臺(tái)并向社會(huì)公布，包括PPP項(xiàng)目庫(kù)、專(zhuān)家?guī)?、咨?xún)機(jī)構(gòu)庫(kù)等全國(guó)統(tǒng)計(jì)信息，[19]并于2014-2017年每年選定一批示范項(xiàng)目。另一方面，發(fā)改委則于2016年聯(lián)合其他幾十個(gè)部門(mén)部委（包括財(cái)政部），依托已有的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目信息平臺(tái)建立了PPP項(xiàng)目信息庫(kù)，并于2020年向社會(huì)公布，以管理監(jiān)測(cè)每個(gè)項(xiàng)目的全生命周期運(yùn)行情況。城市PPP信息管理工作呈現(xiàn)兩個(gè)平臺(tái)各自為政、信息重復(fù)又分散的局面。而且，國(guó)家政府采購(gòu)平臺(tái)記錄了所有廣義PPP模式的項(xiàng)目信息，加劇了局部性的“信息孤島”和“信息錯(cuò)亂”，對(duì)于實(shí)踐中PPP相關(guān)信息獲取造成了困難（見(jiàn)圖5）。
04“走向協(xié)同”的PPP管理體制改革框架
馬克斯·韋伯提出的科層制理論，其核心要義在于明確分工和高度專(zhuān)業(yè)化。但是，專(zhuān)業(yè)化分工在提高組織效率的同時(shí)，也造成了部門(mén)割裂及碎片化問(wèn)題。[24]因此，行政部門(mén)間往往有著很高的協(xié)調(diào)需求。伴隨21世紀(jì)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的繁榮和分化，“棘手問(wèn)題”（wicked problem）日益增多，“協(xié)調(diào)”這一古老概念在新的情境下形成了新的話語(yǔ)體系，[25]形成“網(wǎng)絡(luò)化治理”“水平化管理”及“跨部門(mén)協(xié)同”等新型管理體制。[26]面對(duì)PPP管理體制的兩部委沖突、多部門(mén)交叉、多文件規(guī)制及信息庫(kù)重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題，一方面需要認(rèn)識(shí)到有些問(wèn)題并非協(xié)同問(wèn)題，而是體制固有問(wèn)題，另一方面也要承認(rèn)當(dāng)前PPP管理體制的跨部門(mén)協(xié)同存在失靈，因此，有必要倡導(dǎo)“走向協(xié)同”的改革。本文基于“跨部門(mén)協(xié)同”理論提出改革框架及相應(yīng)對(duì)策建議。
1. PPP跨部門(mén)協(xié)同管理體制改革框架
跨部門(mén)協(xié)同是指政府部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與合作活動(dòng)。它與傳統(tǒng)科層制有兩方面差異，一是更強(qiáng)調(diào)公私合作，二是更強(qiáng)調(diào)政府的扁平化管理能力。[27]“跨部門(mén)協(xié)同”適用于綜合屬性強(qiáng)、業(yè)務(wù)涵蓋部門(mén)廣的管理體制改革，它通過(guò)新的工作方式和責(zé)任機(jī)制實(shí)現(xiàn)信息共享，打破部門(mén)壁壘，優(yōu)化配置人力、物力、財(cái)政等各方面資源，最終實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)。[28]“跨部門(mén)協(xié)同”通常包含啟動(dòng)、過(guò)程和產(chǎn)出三個(gè)階段：?jiǎn)?dòng)階段強(qiáng)調(diào)跨部門(mén)組織之間形成協(xié)同的條件，組織之間往往是因?yàn)闄?quán)力或資源的不對(duì)稱(chēng)，才具有協(xié)同的動(dòng)力；過(guò)程階段主要強(qiáng)調(diào)維系組織協(xié)同的因素，包括共識(shí)、信任、協(xié)調(diào)、組織及機(jī)制設(shè)計(jì)等；產(chǎn)出階段則主要關(guān)注評(píng)價(jià)立場(chǎng)、評(píng)價(jià)指標(biāo)及體系的建立等。[29]結(jié)合“跨部門(mén)協(xié)同”理論，本文提出三階段的PPP管理體制“走向協(xié)同”改革框架，首先通過(guò)外在壓力與內(nèi)在動(dòng)力相結(jié)合的方式促成跨部門(mén)協(xié)同，然后通過(guò)科學(xué)的信息管理手段、組織設(shè)計(jì)及機(jī)制創(chuàng)新來(lái)維系PPP跨部門(mén)協(xié)同管理體系，最終通過(guò)PPP產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、行政管理績(jī)效等方面來(lái)評(píng)價(jià)跨部門(mén)協(xié)同改革成效（見(jiàn)圖6）。
2. PPP跨部門(mén)協(xié)同管理體制改革對(duì)策
一是通過(guò)制度化手段啟動(dòng)跨部門(mén)協(xié)同。PPP項(xiàng)目屬性決定了PPP管理體系離不開(kāi)跨部門(mén)之間的協(xié)同關(guān)系。然而，當(dāng)前PPP管理過(guò)程中的跨部門(mén)協(xié)同問(wèn)題在于“形式上的協(xié)同，缺乏實(shí)質(zhì)協(xié)同舉措”，以被動(dòng)應(yīng)付為主。例如，PPP項(xiàng)目論證環(huán)節(jié)往往要求各個(gè)部門(mén)開(kāi)展聯(lián)評(píng)聯(lián)審論證會(huì)議，但是個(gè)別部門(mén)往往找借口推脫或委派非專(zhuān)業(yè)人士參會(huì)，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)程緩慢、溝通不暢且矛盾激化等問(wèn)題。實(shí)際上，PPP項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)之前的跨部門(mén)協(xié)同并不是PPP項(xiàng)目獨(dú)有的現(xiàn)象，而是業(yè)已形成行政體制中常態(tài)化的工作方式。換言之，PPP相關(guān)部門(mén)間的權(quán)力與資源不對(duì)稱(chēng)條件“與生俱來(lái)”，但個(gè)別組織并沒(méi)有協(xié)同的激勵(lì)和動(dòng)力。因此，可以通過(guò)建立清晰的規(guī)則或制度，將跨部門(mén)協(xié)同管理體制形成書(shū)面文本，由各部門(mén)之間參照規(guī)則執(zhí)行，通過(guò)制度化手段形成跨部門(mén)協(xié)同的外部壓力，從而為跨部門(mén)的啟動(dòng)創(chuàng)造條件。
二是通過(guò)信息化手段消除部門(mén)間協(xié)同障礙。當(dāng)前PPP相關(guān)部門(mén)間的協(xié)同障礙在于信息不通暢，以至于各方基于部分信息做出的決策有一定局限性，無(wú)法形成共識(shí)，也沒(méi)有條件建立信任關(guān)系。只有信息有效傳遞，才能改善這一境況。此外，當(dāng)前跨部門(mén)信息協(xié)同已經(jīng)有一定的事實(shí)基礎(chǔ)，例如，兩部委于2016年共同發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好政府與社會(huì)資本合作(PPP)工作的通知》（財(cái)金[2016]32號(hào)文），表示要共同做好PPP改革管理工作，表達(dá)了要形成改革共識(shí)、建立信任的理念，只是對(duì)于具體“怎么改”仍未形成統(tǒng)一意見(jiàn)。由于PPP項(xiàng)目所涉及的部門(mén)之多、環(huán)節(jié)之多、金額之大、技術(shù)集成之復(fù)雜，是其他公共管理事務(wù)無(wú)法比擬的，因此，PPP項(xiàng)目相配套的信息管理工作也面臨極大挑戰(zhàn)，有必要將當(dāng)前PPP項(xiàng)目庫(kù)、專(zhuān)家?guī)?、政策?kù)、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)庫(kù)等信息進(jìn)行統(tǒng)一管理和數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，通過(guò)信息化手段消除部門(mén)間協(xié)同障礙，實(shí)現(xiàn)基于大數(shù)據(jù)治理的PPP信息協(xié)同管理目標(biāo)。
三是通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)小組主導(dǎo)跨部門(mén)協(xié)同管理。跨部門(mén)協(xié)同作為傳統(tǒng)科層行政體制中嵌入的運(yùn)行機(jī)制，[30]在改革過(guò)程中通常伴以組織重構(gòu)工作。一方面，較為常見(jiàn)的跨部門(mén)協(xié)同是主導(dǎo)式的組織協(xié)同形式，這能提高統(tǒng)一決策的效率。[31]然而，考慮到我國(guó)現(xiàn)存的“以權(quán)威為依托的等級(jí)制縱向協(xié)同”，[32]以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的多頭管理架構(gòu)，徹底顛覆或調(diào)整行政組織結(jié)構(gòu)并不現(xiàn)實(shí)，在短期內(nèi)也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。那么，一個(gè)可行的改革方向，是通過(guò)設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組或者秘書(shū)處的形式建構(gòu)主導(dǎo)式跨部門(mén)協(xié)同組織結(jié)構(gòu)。另一方面，跨部門(mén)協(xié)同最大挑戰(zhàn)在于部門(mén)分歧難以協(xié)調(diào)。當(dāng)前PPP項(xiàng)目管理實(shí)踐過(guò)程中，較為常見(jiàn)的情況便是在同一個(gè)環(huán)節(jié)，不同部門(mén)出現(xiàn)不同的意見(jiàn)。例如，財(cái)政部門(mén)往往會(huì)從財(cái)政預(yù)算或隱形債務(wù)方面提出PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，表現(xiàn)出謹(jǐn)慎實(shí)施的態(tài)度；而業(yè)務(wù)部門(mén)往往出于行業(yè)發(fā)展或部門(mén)政績(jī)的動(dòng)機(jī)，主張通過(guò)快速推動(dòng)達(dá)成的方式來(lái)完成PPP項(xiàng)目投資。不僅如此，國(guó)家層面對(duì)于PPP若干問(wèn)題的認(rèn)識(shí)也存在分歧，如政府對(duì)PPP項(xiàng)目的支付費(fèi)用責(zé)任是否構(gòu)成政府債務(wù)等問(wèn)題仍沒(méi)有定論，因此大范圍的行政機(jī)構(gòu)改革尚無(wú)實(shí)踐基礎(chǔ)。綜上，當(dāng)前通過(guò)建立領(lǐng)導(dǎo)小組主導(dǎo)的方式能大幅提高PPP管理體制的運(yùn)行效率。
四是通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新改善跨部門(mén)協(xié)同產(chǎn)出。跨部門(mén)協(xié)同是不同部門(mén)在分工基礎(chǔ)上建立的即時(shí)合作機(jī)制，主要應(yīng)對(duì)“臨時(shí)性”事務(wù)。但是PPP項(xiàng)目不是一般的項(xiàng)目，它往往投資大、周期長(zhǎng)，所以是一項(xiàng)大型的“臨時(shí)事務(wù)”，需要打破常規(guī)的創(chuàng)新機(jī)制才能維系跨部門(mén)協(xié)同管理體制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。由于臨時(shí)事務(wù)通常側(cè)重結(jié)果導(dǎo)向，因此，PPP管理改革得以維系的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制是減弱績(jī)效指標(biāo)與職能部門(mén)考評(píng)的聯(lián)系，并且針對(duì)項(xiàng)目過(guò)程和產(chǎn)出分別設(shè)置更為精細(xì)和精準(zhǔn)的績(jī)效考核指標(biāo)。此外，由于PPP項(xiàng)目成功的判斷標(biāo)準(zhǔn)還關(guān)乎公共利益是否得到保障，因此，項(xiàng)目績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)除經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，還應(yīng)設(shè)置社會(huì)效益及公共價(jià)值等指標(biāo)以及整體政府視角的考評(píng)指標(biāo)。最后，在PPP管理體制改革過(guò)程中，鼓勵(lì)綜合使用科層、市場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，大膽試驗(yàn)機(jī)制創(chuàng)新，是PPP管理體制改革成功的有益嘗試。
05 結(jié)論與建議
中國(guó)PPP管理體制雖尚未實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)協(xié)同，但已為走向協(xié)同的改革奠定了良好的理念共識(shí)和現(xiàn)實(shí)需求。本文對(duì)于中國(guó)PPP跨部門(mén)協(xié)同管理體制的形成、特征與挑戰(zhàn)進(jìn)行了系統(tǒng)分析，指出當(dāng)前跨部門(mén)協(xié)同的核心挑戰(zhàn)在于部門(mén)間立場(chǎng)不一致、上位法缺失、實(shí)施體系不連貫、信息管理工作各自為政等。未來(lái)，PPP跨部門(mén)協(xié)同管理體制的改進(jìn)建議應(yīng)是樹(shù)立整體政府的理念，實(shí)現(xiàn)科學(xué)的跨部門(mén)協(xié)同管理。[26]首先，要改善跨部門(mén)協(xié)同的啟動(dòng)條件，通過(guò)制度化的方式約束和激勵(lì)跨部門(mén)協(xié)同的開(kāi)展；其次，要優(yōu)化協(xié)同流程，通過(guò)信息化手段消除部門(mén)間的協(xié)同障礙；再次，要破除多頭管理弊端，通過(guò)設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)小組的方式統(tǒng)籌PPP管理過(guò)程；最后，要提升協(xié)同產(chǎn)出，通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新的舉措促進(jìn)PPP在項(xiàng)目和社會(huì)兩方面的績(jī)效。
推進(jìn)PPP管理體制的科學(xué)化發(fā)展，將是我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。PPP模式將是我國(guó)基建投融資領(lǐng)域的重要發(fā)展模式，與之相配套的經(jīng)濟(jì)管理體制改革勢(shì)在必行。只有破除當(dāng)前PPP管理體制改革癥結(jié)，才能推動(dòng)我國(guó)PPP模式健康可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)的PPP項(xiàng)目也才能經(jīng)得起持久考驗(yàn)。
