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生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要方式之一，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是現(xiàn)階段水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的主要途徑。全國(guó)范圍內(nèi)已開(kāi)展了大量流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐，有力推動(dòng)了水環(huán)境質(zhì)量改善、提升了流域上下游協(xié)同治理能力。去年以來(lái)，《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見(jiàn)》《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》等重要文件發(fā)布，對(duì)建立促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度路徑提出了新要求。未來(lái)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償將致力于綜合運(yùn)用政府、市場(chǎng)等手段，促使水生態(tài)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，調(diào)節(jié)水生態(tài)產(chǎn)品供需鏈中各利益相關(guān)方的環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系，形成共同保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的利益導(dǎo)向機(jī)制。

流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)取得明顯成效

流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是調(diào)動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品供給地區(qū)和受益地區(qū)“共抓大保護(hù)”積極性的重要抓手。我國(guó)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)取得明顯成效，已成為推動(dòng)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要手段，是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要組成。

跨省和省內(nèi)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。在國(guó)家有關(guān)部門(mén)大力推動(dòng)下，自2010年啟動(dòng)首個(gè)新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)以來(lái)，全國(guó)已有18個(gè)省份、13個(gè)流域（河段）探索開(kāi)展跨省流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。其中近七成已實(shí)施至少一輪補(bǔ)償協(xié)議，新安江、九洲江流域已簽署三輪跨省流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，東江、汀江—韓江、引灤入津流域已履行完成第二輪協(xié)議。同時(shí)，全國(guó)已有31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開(kāi)展省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，其中浙江、重慶、山東、天津等14個(gè)省份實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償全覆蓋。

補(bǔ)償機(jī)制全面推動(dòng)了流域上下游生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，水環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中有升。除2021年新簽訂跨省補(bǔ)償協(xié)議的3個(gè)流域（河段）剛剛起步外，其他10個(gè)流域（河段）涉及的23個(gè)考核斷面水質(zhì)均能穩(wěn)定達(dá)到或優(yōu)于協(xié)議目標(biāo)要求，部分考核斷面特征污染物濃度較政策實(shí)施前顯著下降。新安江流域第三輪補(bǔ)償試點(diǎn)年均補(bǔ)償系數(shù)（P值，表征特征污染物濃度綜合情況）較第一輪下降11.4%，密云水庫(kù)上游潮白河流域補(bǔ)償協(xié)議實(shí)施3年期間各類(lèi)污染物濃度下降幅度總體大于協(xié)議實(shí)施前3年。

協(xié)議簽訂各方不斷加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，流域上下游協(xié)同治理能力明顯提高。各相關(guān)省份通過(guò)建立水污染防治協(xié)作小組、水污染突發(fā)環(huán)境事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，編制流域生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)規(guī)劃，開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)測(cè)和跨界水環(huán)境聯(lián)合排查等工作，在協(xié)作形式上取得了突破。省域內(nèi)結(jié)合“河長(zhǎng)制”制度建設(shè)，強(qiáng)化屬地監(jiān)管，將污染防治重點(diǎn)工作納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核，壓實(shí)了流域保護(hù)責(zé)任。

補(bǔ)償機(jī)制助推上游地區(qū)堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”戰(zhàn)略，有力推動(dòng)了綠水青山就是金山銀山的有機(jī)統(tǒng)一。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)清潔化和生態(tài)化，文旅康養(yǎng)、生態(tài)農(nóng)業(yè)融合發(fā)展已成為上游地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要方向。黃山市三次產(chǎn)業(yè)比例由2012年的11.4∶46.2∶42.3調(diào)整優(yōu)化至2021年的7.6∶35.8∶56.6；規(guī)模以上高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值增長(zhǎng)15.2%，比規(guī)模以上工業(yè)增加值增長(zhǎng)率高3.1個(gè)百分點(diǎn)，2019年帶動(dòng)近4000名群眾脫貧，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品電商銷(xiāo)售額18.74億元。

流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制需要繼續(xù)打通堵點(diǎn)、突破難點(diǎn)、抓住重點(diǎn)

立足新發(fā)展階段，完整、準(zhǔn)確、全面領(lǐng)會(huì)和貫徹新發(fā)展理念，服務(wù)和融入新發(fā)展格局，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制還需繼續(xù)打通堵點(diǎn)、突破難點(diǎn)、抓住重點(diǎn)，確保政策機(jī)制更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展。

上下游地區(qū)需要就補(bǔ)償機(jī)制內(nèi)涵繼續(xù)凝聚合作共識(shí)，把生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償深度融入?yún)^(qū)域協(xié)同綠色發(fā)展。上游地區(qū)認(rèn)為其因提供優(yōu)質(zhì)水生態(tài)產(chǎn)品而付出的直接投入和機(jī)會(huì)成本都應(yīng)得到補(bǔ)償。而在補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)初期，下游地區(qū)往往只愿意對(duì)上游地區(qū)超額完成流域生態(tài)保護(hù)任務(wù)付出的直接投入進(jìn)行補(bǔ)償。在國(guó)家越來(lái)越強(qiáng)調(diào)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償“以地方為主”的背景下，只有流域內(nèi)各利益相關(guān)方，尤其是上下游政府統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的穩(wěn)定性、長(zhǎng)效性才能得到保障。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算考量的因素要與時(shí)俱進(jìn)，以適應(yīng)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的新情況、新要求。絕大多數(shù)跨省流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議以水質(zhì)作為核算補(bǔ)償資金的主要影響因素，在補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)初期有力推動(dòng)了相關(guān)流域水環(huán)境質(zhì)量改善。但水質(zhì)改善的“天花板”效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，試點(diǎn)流域的部分水體水質(zhì)已達(dá)Ⅱ類(lèi)及以上，上游水質(zhì)進(jìn)一步改善的壓力以及邊際成本日益增加。同時(shí)，下游對(duì)水生態(tài)產(chǎn)品的需求也從“凈”轉(zhuǎn)到“美”，從“有好水”轉(zhuǎn)到“有更多好水”，從關(guān)注水質(zhì)轉(zhuǎn)到關(guān)注水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的整體改善。我國(guó)流域上下游水系狀況復(fù)雜，厘清其中水資源、水環(huán)境和水生態(tài)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系需要大量數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)研究支撐。突破技術(shù)瓶頸，科學(xué)設(shè)定面向水環(huán)境、水資源、水生態(tài)統(tǒng)籌的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法，是新形勢(shì)下完善流域上下游生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制技術(shù)支撐的關(guān)鍵。

進(jìn)一步拓展深化補(bǔ)償方式，在政府財(cái)政資金補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，吸引更多社會(huì)資本參與流域上游生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)，以提供更多、更優(yōu)質(zhì)水生態(tài)產(chǎn)品。已實(shí)施跨省流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議約定的補(bǔ)償金額從幾百萬(wàn)到數(shù)億元不等，中央財(cái)政也向上游地區(qū)提供相應(yīng)引導(dǎo)資金。根據(jù)相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)資金管理規(guī)定，上述補(bǔ)償資金大都明確用于支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)相關(guān)工程項(xiàng)目，不能用于與生態(tài)產(chǎn)品供給關(guān)系密切的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行維護(hù)、生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域的投入。從實(shí)踐來(lái)看，在流域生態(tài)環(huán)境改善到一定程度后，基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)維和生產(chǎn)生活轉(zhuǎn)型投入需求將越來(lái)越高。除財(cái)政資金外，目前各流域尚未建立穩(wěn)定的多元化融資渠道，為水生態(tài)產(chǎn)品供給提供資金保障是未來(lái)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵著力點(diǎn)。

推動(dòng)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制提質(zhì)升級(jí)

隨著水生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作目標(biāo)從單純水質(zhì)改善轉(zhuǎn)向“有河有水、有魚(yú)有草、人水和諧”，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制也需要提質(zhì)升級(jí)，不斷拓展補(bǔ)償內(nèi)涵、豐富補(bǔ)償方式，與水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)深度融合，更有效地平衡水生態(tài)產(chǎn)品供給需求鏈各方的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。

與時(shí)俱進(jìn)完善政策目標(biāo)定位，從水質(zhì)改善轉(zhuǎn)向協(xié)同考慮“水岸統(tǒng)籌”“三水統(tǒng)籌”。建議進(jìn)一步強(qiáng)化高位推動(dòng)，明確改革方向，盡快完善相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算因地制宜體現(xiàn)水資源、水環(huán)境和水生態(tài)因素，考慮上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入和發(fā)展權(quán)受限導(dǎo)致的機(jī)會(huì)成本損失，激勵(lì)上游地區(qū)更好地提供優(yōu)良水生態(tài)產(chǎn)品。相關(guān)部門(mén)加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，對(duì)各地起草補(bǔ)償協(xié)議、設(shè)計(jì)監(jiān)測(cè)方案、查清污染來(lái)源和生態(tài)家底給予協(xié)調(diào)和幫扶?？偨Y(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，督促各省市積極整合和共享相關(guān)數(shù)據(jù)，借力第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展客觀(guān)公正的補(bǔ)償政策績(jī)效評(píng)價(jià)，加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施效果的監(jiān)督評(píng)估。

與時(shí)俱進(jìn)調(diào)整優(yōu)化補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的靈活性、有效性，因地制宜設(shè)計(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資金支持優(yōu)質(zhì)水生態(tài)產(chǎn)品供給，提高資金使用效率。建議各地結(jié)合實(shí)際完善補(bǔ)償資金使用管理辦法，鼓勵(lì)擴(kuò)大省級(jí)補(bǔ)償資金使用范圍，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)修復(fù)、綠色發(fā)展、上游地區(qū)生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域工作的支持。同時(shí)，以財(cái)政資金為種子資金，撬動(dòng)社會(huì)資本參與流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和支持綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。建議安排部分獎(jiǎng)勵(lì)資金，地方根據(jù)工作實(shí)際，在確保資金使用效益的前提下靈活機(jī)動(dòng)使用。各地方加強(qiáng)項(xiàng)目前期儲(chǔ)備、過(guò)程監(jiān)管和后效評(píng)估，完善補(bǔ)償項(xiàng)目全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，不斷提高補(bǔ)償資金使用效率、生態(tài)環(huán)境效果和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

充分發(fā)揮有為政府和有效市場(chǎng)作用，鼓勵(lì)地方積極創(chuàng)新市場(chǎng)化、多元化補(bǔ)償方式，拓寬渠道推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。依托流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金撬動(dòng)社會(huì)資金參與環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)維、推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，探索以生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式（EOD）推動(dòng)公益性生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目有效融合、一體化推進(jìn)。采取必要的激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)上下游地區(qū)在對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)、水生態(tài)產(chǎn)品品牌開(kāi)發(fā)等多元化補(bǔ)償方式方面創(chuàng)新突破，提升上游地區(qū)水生態(tài)產(chǎn)品可持續(xù)供給能力。此外，結(jié)合水權(quán)交易、排污權(quán)交易等環(huán)境權(quán)益交易，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)開(kāi)展綠色交易試點(diǎn)實(shí)踐，開(kāi)發(fā)綠色貸款、環(huán)境權(quán)益抵押等綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)，促使上游地區(qū)生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，為上游水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供有效路徑。

劉桂環(huán) 謝婧 王夏暉 文一惠

作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償研究中心